Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez: K. Z., Z. K., H. Z. oraz "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. o ustaleniu lokalizacji drogi ul. [...] na odcinku od [...] do [...] na terenie Dzielnic: [...], [...] i [...] na działkach wymienionych w sentencji decyzji.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Po złożeniu w dniu [...] lipca 2008 r. wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie w dniu [...] grudnia 2008 r. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania zostały umieszczone na tablicach ogłoszeń organów: Prezydenta W., Urzędu W. dla Dzielnicy: [...],[...] oraz [...] oraz w prasie lokalnej ("Z." i "G.").
W dniu [...] czerwca 2009 r. Prezydent W. wydał opisaną powyżej decyzję. Od decyzji odwołania wnieśli: K. Z., Z. K., H. Z. oraz "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. Rozpatrując powyższe odwołania organ drugiej instancji wskazał, że decyzja Prezydenta W. o ustaleniu lokalizacji drogi ul. [...] na odcinku od [...] do [...] na terenie Dzielnic: [...], [...] i [...] została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która została znowelizowana dnia 10 września 2008 r, mocą przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958). Zgodnie jednak z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe".
Organ drugiej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Prezydent W. w imieniu którego na podstawie złożonego pełnomocnictwa występuje J. W. złożył w dniu [...] lipca 2008 r. - uzupełniony w dniach 11 września, 15 października, 28 października, 26 listopada oraz 3 grudnia 2008 r. -wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji drogi ul. [...] na odcinku od [...] do [...] na terenie Dzielnic: [...], [...] i [...]. Do wniosku o wydanie decyzji inwestor przedłożył organowi: mapy w skali 1:500 przedstawiając proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz opinie właściwych organów. Zdaniem organu wojewódzkiego przedłożona dokumentacja wypełnia dyspozycję art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
O wszczęciu postępowania administracyjnego Prezydent W. zgodnie z art. 5 ust. 5 powyższej ustawy z 10 kwietnia 2003 r. powiadomił strony w drodze obwieszczenia. Wskazał gdzie i kiedy strony mogą zapoznać się z wnioskiem i dokumentacją oraz gdzie mogą kierować uwagi i wnioski dotyczące sprawy. O wydaniu decyzji, zgodnie z art. 7 ust. 2 w/w ustawy strony postępowania zostały poinformowane w drodze obwieszczenia.
Rozpatrując złożone odwołania organ drugiej instancji nie podzielił wskazanych w nich zarzutów. Wskazał przede wszystkim, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania im realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera szczegółowe rozwiązania w stosunku do zasad określonych w kpa. Zgodnie z jej art. 4 w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosuje się przepisy kpa tylko w przypadkach w specustawie nieuregulowanych.
Przede wszystkim organ wskazał, że w procesie lokalizacji drogi publicznej, w tym przypadku Prezydent W. pełni jedynie funkcje organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi po sprawdzeniu jej zgodności z przepisami prawa, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Jak wskazał, to samo dotyczy Wojewody [...], który badając zgodność decyzji Prezydenta z przepisami prawa jest związany wnioskiem inwestora w zakresie przebiegu inwestycji. Organy mają obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji przedsięwzięcia nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, bez możliwości oceny racjonalności i słuszności rozwiązań przedstawionych przez inwestora.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 3 w/w ustawy jeśli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie będzie nadawała się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Jednakże wniosek złożony w trybie art. 13 ust. 3 w/w ustawy nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu kpa.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. organ wskazał, że w przypadku inwestycji realizowanych w oparciu o specustawę decydująca i wiążąca dla organu pierwszej instancji pozostaje forma informowania stron postępowania w drodze obwieszczeń. Wynika z tego, że przyjęty przez ustawodawcę obwieszczeniowy tryb zawiadamiania stron postępowania stanowi, w myśl art. 49 kpa publiczny sposób zawiadamiania o czynnościach organów, skutkujący domniemaniem uzyskania informacji o wydaniu decyzji przez wszystkich którzy są stronami postępowania. Poza stosownymi, powyżej opisanymi ogłoszeniami przedstawiciel spółki A. S. zapoznała się z aktami sprawy. Z wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji drogi oraz załączonej do niego dokumentacji bezspornie wynika, że zakresem inwestycji została również objęta działka o nr ew. [...] obręb [...].
Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Z. K. "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyło decyzję w całości z powodu jej niezgodności z prawem, w szczególności z uwagi na zastosowanie do rozpoznania przedmiotowego postępowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych bez uwzględnienia zmiany ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Wskazując na tak sformułowany zarzut spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skoro datą wszczęcia postępowania jest [...] grudnia 2008 r. to postępowanie powinno toczyć się w trybie ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. Brak podstawowej informacji we wcześniejszym czasie uniemożliwił posiadaczom nieruchomości dokonanie przedsięwzięć dostosowawczych, np. zakupu nowej nieruchomości lub wynajem, tak by utrzymać działalność produkcyjną i usługową dla załogi przedsiębiorstwa.
W sytuacji skarżącej spółki - brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania skutkuje całkowity brak możliwości przygotowania się do przekazania nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość jest bazą produkcyjną i usługową dla sprzętu wykorzystywanego do świadczenia usług budownictwa elektroenergetycznego. Jest więc ważnym źródłem dochodu z wynajmu obiektów, w tym dla produkcji filmowej. Ponadto w skardze spółka określiła wartość odszkodowań.
Z. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazuje, że uniemożliwiono mu zapoznanie się dokładanie z treścią decyzji oraz to, że nieprawidłowo został przygotowany projekt budowlany będący podstawą decyzji ponieważ nie przewidziano połączenia drogi [...] z ul. [...]. Sprawa połączenia tych ulic jest istotna nie tylko ze względów technicznych i prawnych, ale i społecznych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skarg oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 134 § 2 ww. ustawy).
Skargi złożone w przedmiotowej sprawie nie mogą zostać uwzględnione ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Na wstępie należy zauważyć, że wniosek inwestora Miasta W. – Z., który wszczął postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji wpłynął do Prezydenta W. w dniu [...] lipca 2008 r. Decyzja Prezydenta W. w przedmiocie tego wniosku została wydana w dniu [...] czerwca 2009 r., a zaskarżona do Sądu decyzja Wojewody [...] w dniu [...] września 2009 r. Mając na uwadze, że w dniu 10 września 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), która mocą art. 1 pkt 2 uchyliła rozdział 2 "Lokalizacja dróg" ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy wskazać, że Prezydent W. w pierwszej instancji, jak i Wojewoda [...] w postępowaniu odwoławczym prawidłowo zastosowali uchylone przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem Miasta W. – Z. złożonym w dniu [...] lipca 2008 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia 10 września 2008 r. w sprawie znalazł zastosowanie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. W tej sytuacji decyzje wydane zostały na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r., sygn.akt IV SA/Wa 920/09, z dnia 26 marca 2010 r., sygn.akt IV SA/Wa 547/09).
Nie budzi więc żadnych wątpliwości, iż do niniejszego postępowania dotyczącego przedsięwzięcia drogowego, wszczętego wnioskiem inwestora z dnia [...] lipca 2008 r., w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej zastosowanie znajdowały przepisy dotychczasowe, a więc m. in. art. 7 ust. 2 normujący zasady informowania o wydaniu decyzji lokalizacyjnej. W tym czasie stanowił on, iż: Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej.
Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres określony w ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie skarżąca spółka takie zawiadomienie o wydaniu decyzji otrzymała w dniu 10 lipca 2009 r.
Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio do doręczania i zawiadamiania stron o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wydanej przez organ drugiej instancji. Trafne są więc wywody organu odwoławczego, iż dokonano skutecznych zawiadomień o wydaniu decyzji organu pierwszej instancji. Jak trafnie wywiódł Wojewoda [...], o wszczęciu niniejszego postępowania, jak i wydaniu decyzji lokalizacyjnej organu pierwszej instancji, zawiadomiono w formie obwieszczeń w "Z." oraz [...] dodatku do "G." a więc w gazetach lokalnych, skierowanych do ograniczonego terytorialnie obszarem województwa kręgu odbiorców. Informacje te wywieszone były także w Urzędzie W. oraz urzędach Dzielnicy [...] i [...].
Nadto zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi wysłano dotychczasowym właścicielom na adres określony w ewidencji gruntów. Podniesiony zatem zarzut braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania., który to wymóg przewidywały art. 11a w zw. z art. 11f ust. 3 zmian wprowadzonych do specustawy ustawą zmieniającą, nie może być uznany za trafny w kontekście art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej. Podkreślenia wymaga także, iż skarżąca spółka zawiadomiona została o wydaniu decyzji lokalizacyjnej i skorzystała z możliwości wniesienia odwołania, a obecnie skargi do Sądu Administracyjnego. Wszystkie pozostałe wymogi, wynikające z obowiązujących przepisów prawa również zostały spełnione.
Stosownie do treści art. 5 ust. 1 w/w ustawy Z. jako inwestor składając wniosek o ustalenie lokalizacji drogi w dniu [...] lipca 2008 r. dołączył następujące dokumenty: część opisową zawierającą powiązanie drogi z innymi drogami publicznymi, charakterystykę inwestycji, zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, część rysunkową - plan sytuacyjny w skali 1:500 z proponowanym przebiegiem drogi z zaznaczonym terenem niezbędnym do realizacji inwestycji oraz istniejące uzbrojenie, część geodezyjną zawierającą wykaz działek, na których jest usytuowana inwestycja, mapy zawierające projekty podziału, spis uzgodnień oraz upoważnienie dla pełnomocnika inwestora.
Zgodnie z przepisami art. 2, 3 i 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 4 tej ustawy, wszczęcie postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi następuje w dniu złożenia wniosku (tj. [...] lipca 2008 r.), o którym mowa w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy. Wobec tego wszczęcie postępowania administracyjnego miało miejsce w tej sprawie przed wejściem w życie z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2007 r. sygn.akt II OSK 763/07).
Odnosząc się do kwestii związanej z ustaleniem przebiegu planowanej inwestycji to należy zauważyć, że organ orzekający w przedmiocie lokalizacji drogi, nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Aby odmówić ustalenia lokalizacji drogi w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Organ ocenia legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do wskazania jej realizacji w inny sposób. Ani organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji, ani organ odwoławczy nie są uprawnione do oceny kosztów realizacji zamierzonej inwestycji, ani też do wskazywania inwestorowi trasy inwestycji. Rozważenie innego wariantu przebiegu trasy stałoby się konieczne, jeżeli z jakichś przyczyn realizacja projektu wskazanego przez inwestora napotkałaby przeszkody prawne (por. WSA w Warszawie z dnia 30.11.2006 r., sygn.akt IV SA/Wa 2462/05).
Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu, jak również w skardze naruszenia prawa podmiotowego skarżącej spółki poprzez uniemożliwienie jej korzystania w przyszłości z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem to zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć (decyzji) organów administracji publicznej są wyłącznie przepisy prawa, a nie zasady współżycia społecznego i sprawiedliwości społecznej.
Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 powoływanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne s. Łukasza Krzyckiego do wyroku z dnia 28 września 2010 r.
Uznałem za konieczne zgłoszenie zdania odrębnego do wyroku gdyż w mojej ocenie orzeczenie w sprawie jest w części wadliwe, co wynika z błędnej interpretacji treści normatywnej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej ustawą o realizacji dróg, w kontekście kwestii tak istotnej jak zapewnienie stosownej ochrony własności prywatnej. Właściwe wyłożenie treści stosownych regulacji ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia ochrony konstytucyjnie chronionych podstawowych praw obywatelskich, w tym poszanowania własności i faktycznego ograniczenia ingerencji w to prawo do granic niezbędnych z punktu widzenia interesu publicznego także w z związku z tym, iż analogiczne regulacje zostały zamieszczone w całym szeregu ustaw szczególnych dotyczących zasady lokalizacji znacznej grupy przedsięwzięć realizowanych w interesie publicznym – patrz np. ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16 poz. 94 ze zm.) i ustawa z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U.
Nr 173, poz. 1219 ze zm.). Wobec takich uwarunkowań właściwa wykładnia może przesądzić w szeregu przypadków o realnej ochronie praw i wolności obywatelskich, gdy chodzi o poszanowanie własności prywatnej.
W mojej ocenie Sąd powinien uwzględnić skargę "E." Sp. z o.o., zwanego dalej Spółką, i uchylić zaskarżone orzeczenie w zakresie, w jakim utrzymano nim w mocy decyzję organu I. instancji, gdy chodzi o ustalenie lokalizacji drogi ul. [...] na odcinku od tunelu pod torami relacji W.-P. do wiaduktu nad torami stacji postojowej [...] (oba obiekty objęte odrębnymi decyzjami lokalizacyjnymi). Skarga, gdy chodzi o ten odcinek drogi jest zasadna, bowiem orzeczenie w sprawie wydano z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 K.p.a.) a co się z tym wiąże uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 K.p.a.), Mogło to mieć wpływ na wynik sprawy w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w kontekście ustalenia właściwego przebiegu drogi w wyznaczonych liniach rozgraniczających na odcinku, gdzie koliduje on z nieruchomościami Spółki.
Organ administracji a za nim Sąd, orzekając w niniejszej sprawie, dokonał bowiem błędnej wykładni przepisów ustawy o realizacji dróg, zakładając, że przy orzekaniu o ustaleniu lokalizacji organ jest związany wnioskiem inwestora w tym zakresie, iż poza jego oceną pozostaje kwestia zasadności przyjętych rozwiązań w tym, co do przebiegu drogi, gdy chodzi o wystąpienie przesłanek ingerencji w prawa własności podmiotów, na których nieruchomościach ma być realizowane przedsięwzięcie.
Moje stanowisko wynika z następujących uwarunkowań formalnych i faktycznych niniejszej sprawy.
Odnosząc się do poglądu, o związaniu organu administracji wnioskiem inwestora, co do wyboru lokalizacji drogi (jej konkretnego przebiegu w liniach rozgraniczających) w mojej ocenie mylny jest pogląd, jakoby poza zakresem badania przez organ administracji powstawała kwestia racjonalność i celowości lokalizacji inwestycji o określonych cechach technicznych o określonym przebiegu. Trafnie organ administracji zauważa, iż przedmiotem oceny jest jedynie zgodność z prawem inwestycji, jednak błędnie uznaje, iż za zgodną z prawem można uznać ingerencję w prawa własności, gdy nie jest ona przekonywująco uzasadniona interesem publicznym, wobec nie wykluczenia istnienia rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawa własności osób trzecich. Samo sporządzeniu określonego projektu rozwiązań koncepcyjnych z zachowaniem stosownych wymagań technicznych (jak szerokości pasów ruchy, kąty łuków itp.) i jego przedłożenie przez podmiot publiczny, jakim jest gmina – W., nie uprawnia do mechanicznego uznania, iż wynikający z przyjętych rozwiązań zakres ingerencji w prawa właścicieli jest uzasadniony interesem publicznym.
Powyższy pogląd uzasadniają następujące uwarunkowania formalnoprawne.
Ustawa o realizacji dróg, stanowiąca podstawę orzekania w sprawie, zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg w Polsce, w przeciwieństwie do jej wersji pierwotnej, gdy ograniczony był zarówno jej zakres przedmiotowy (jedynie drogi krajowe) jak i zakreślony był stosunkowo krótki czas obowiązywania szczególnej regulacji (cezura czasowa wcześniej do 2007 roku – obecnie 2020 roku – art. 45 ust. 2). Realizacja dróg, jako działanie w zakresie celu publicznego, w myśl art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), generalnie uzasadnia ingerencję w prawa własności osób trzecich, przy czym ze względu na zakres przedmiotowy regulacji ustawy o realizacji dróg (budowa dróg wszystkich kategorii) i specyfikę przedmiotu (konieczność realizacji dróg z reguły na gruntach prywatnych) przypadki takich ingerencji z natury muszą być powszechne i liczne.
Ustawa o realizacji dróg, według brzmienia znajdującego zastosowanie w sprawie – przed nowelizacją ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) - stanowiła szczególne zasady, w myśl których wydanie decyzji o lokalizacji drogi rodziło jednoczenie skutki prawne w postaci wywłaszczenia (art. 12 ust. 4), przy czym analogiczne rozwiązania przyjęto po późniejszej nowelizacji ustawy (odnośnie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej). Sama konstrukcja prawna, oparta niejako na automatycznym wywłaszczeniu na skutek uznania terenu, jako niezbędnego dla realizacji drogi, nie jest wadliwa w świetle polskiego systemu konstytucyjnego, skoro wyrażono zasadę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i określono stosowny tryb jego dochodzenia (art. 12 ust. 5, art. 18 i 18a ustawy o realizacji dróg).
Odrębną kwestią jest jednak potrzeba oceny, czy ingerencja w prawa właściciela była uprawniona. W państwie praworządnym musi być ona weryfikowalna, na gruncie stosownej procedury, tworzącej instytucjonalną gwarancję rzeczywistej ochrony prawa własności. Obowiązek takiej oceny wynikał również z treści art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 ustawy o realizacji dróg.
W myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. wywłaszczenie jest możliwe jedynie na cele publiczny przy tym za słusznym odszkodowaniem. Kwestia odszkodowania ma więc charakter wtórny, natomiast pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie czy wywłaszczenie następuje na cel publiczny. W świetle powszechnie akceptowanych wartości aksjologicznych, jako niewątpliwie dokuczliwą ingerencje w prawa podmiotowe, postrzega się wywłaszczenie. Z reguły bowiem odszkodowanie, stanowiące zadośćuczynienie szkody materialnej, wynikające z uszczerbku majątkowego, nie kompensuje ogółu następstw, wynikających z wywłaszczenia. Przykładowo wskazać należy sytuacje, gdy w jego wyniku występuje konieczność zmiany miejsca zamieszkania czy także rozpatrywany przypadek, gdzie skarżący podmiot, staje w obliczu konieczności przeniesienia miejsca działalności gospodarczej bądź z niej rezygnacji (likwidacja hal w tym stosunkowo niedawno zrealizowanych).
Wykładania, iż z uwagi na definicje celu publicznego, zamieszczoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami (nota bene wyłącznie dla celów tejże ustawy), samo przedłożenie projektu rozwiązań komunikacyjnych przez podmiot publiczny – jednostkę samorządu terytorialnego (lub innego zarządcę dróg w przypadku dróg pozostałych kategorii), w świetle którego określona nieruchomość ma być wykorzystana na drogę (infrastrukturę towarzyszącą) przesądza, iż wywłaszczenie będzie uzasadnione celem publicznym, jest nie do zaakceptowania. Warunkiem bowiem uprawnionej ingerencji w prawa własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu. Chodzi więc o ocenę, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągniecie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji (bez ponoszenia nadmiernych dodatkowych kosztów). Prawo własności wszak, choć nie jest prawem bezwzględnym, to podlega ochronie w myśl Konstytucji R.P., art. 17 powszechnej deklaracji praw człowieka (rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ Nr 217 A (III) przyjęta i proklamowana w dniu 10 grudnia 1948 r.) jak i art. 1 protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175).
Ustawa o realizacji dróg nie wskazuje expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ wydając decyzję o lokalizacji drogi, stąd uprawniony jest ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż wydanie takiej decyzji jest możliwe, gdy w wyniku realizacji drogi nie dojdzie do naruszenia prawa (patrz art. 6 ustawy). Jednak poza spełnieniem wymagań formalnych (kompletność wniosku, załączników, zgodność z szczegółowymi przepisami technicznymi) konieczne jest zachowanie zasad ogólnych w tym wyrażonego w K.p.a. obowiązku uwzględniania równoważenia interesu stron i publicznego, przy czym określając zakres ochrony uprawnionego interesu strony należy mieć na uwadze wspomnianą wcześniej konstytucyjną zasadę szczególnej ochrony własności. Nieuprawniony jest pogląd, iż przepis art. 4 ustawy o realizacji dróg wyłącza stosowanie wszelkich zasad ogólnych K.p.a. do których należą wyrażone w art. 7 Kodeksu.
Prezentowana w zaskarżonej decyzji teza, co do związanego charakteru orzekania w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej, jest w pełni trafna jedynie w tym zakresie, iż nie zasadne byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia wbrew woli inwestora np. w miejscu przez niego nieakceptowanym. Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem inwestora, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, czy zasadami ogólnymi zawartymi w K.p.a. O ile inwestor w toku postępowania nie wyraziłby zgody na przyjęcie rozwiązań alternatywnych, pozostającymi w zgodzie z przepisami prawa (w tym ograniczenia ingerencji w prawa własności do niezbędnych granic - uzasadnionych faktycznie interesem publicznym) należy wydąć decyzję odmowną.
Wskazane uwarunkowania formalnoprawne, uwzględniając, mającą rangę konstytucyjną, zasadę ochrony własności, która realizowana jest m. in. poprzez dopuszczenie do ingerencji w prawa właściciela tylko w przypadkach uzasadnionych, nakazują organowi administracji, prowadzącemu postępowanie w przedmiocie ustaleniu lokalizacji drogi krajowej rozważenie m. in. kwestii konieczności ingerencji w prawa właściciela nieruchomości, o ile kwestie te są podnoszone przez Strony. Należy odnotować, iż w świetle dokumentacji w sprawach analogicznych, będących przedmiotem zaskarżenia do Sądu Administracyjnego, jest nierzadką praktyką organów orzekających w przedmiocie ustalenia lokalizacji w I. instancji kierowanie zapytań do inwestora, w przypadku zgłaszania zastrzeżeń przez właścicieli nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia, co do przyjętych w projekcie a co za tym idzie we wniosku propozycji, gdy chodzi o wykorzystanie konkretnych terenów, czy też przyjętych rozwiązań technicznych mających wpływ na zakres ingerencji w prawa własności (tak sprawy sygn. akt IV SA/Wa 1712/09, IV SA/Wa 87/10 - zamieszczone w publicznie dostępnej bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Jednocześnie przy tym organ odwoławczy niekonsekwentnie wskazuje, iż kwestie te nie mają znaczenia dla sprawy, ponieważ zagadnienia te nie podlegają ocenie przez administrację publiczną.
Przyjęcie jako trafnej interpretacji przepisów ustawy o realizacji dróg, jaką kierował się organ administracji w przedmiotowej sprawie, stałoby w sprzeczności zarówno z konstytucyjną zasadą ochrony własności, jak i doprowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania konstatacji, iż kwesta zasadności ingerencji w prawo własności, w następstwie wydania ww. decyzji lokalizacyjnej (na wniosek podmiotu publicznego), pozostałaby poza kontrolą zarówno organów administracji jak i sądów administracyjnych, badających legalność orzeczeń administracyjnych. Taka wykładnia przepisów naruszałaby fundamentalne zasady państwa praworządnego i pozostawałaby w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji. Byłaby ona dopuszczalna jedynie w razie jednoczesnego uznania, iż przedłożenie wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, jako wiążącego następnie w kwestii zakresu ingerencji w prawa własności, stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bądź sam wniosek jest aktem w rozumieniu tego przepisu (wnioskodawcami są zawsze podmioty posiadające jednocześnie atrybuty władzy publicznej). Byłaby wówczas możliwa kontrola legalności działania administracji, w związku z możliwością zaskarżenia tego rodzaju aktów lub czynności. Jednak wykładania taka byłaby zasadna wyłącznie w przypadku zamieszczenia przez prawodawcę normy expressis verbis wyrażającej zasadę związania organ administracji wnioskiem inwestora, co do przyjętych rozwiązań technicznych, nie zaś wyrażanie wyłącznie takiego poglądu w judykaturze.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż wadliwa wykładnia przepisów ustawy o realizacji dróg (przepisów prawa materialnego określających przesłanki wydania decyzji) prowadziła do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, a następnie uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotne znaczenie w sprawie, skoro kwestia zasadności ingerencji w prawa właścicielskie nie została wyjaśniona (wskazane naruszanie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.).
W przedmiotowej sprawie organ administracji, co prawda, dokonał analizy wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych jednak pominął, istotne w świetle art. 7 K.p.a. w związku z konstytucyjną zasadą ochrony własności i treścią art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 ustawy o realizacji dróg, kwestie zasadności ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości, gdzie miała być zrealizowana inwestycja. W odwołaniu od decyzji organu I. instancji Spółka wskazała, iż realizacja przedsięwzięcia będzie prowadzić do unicestwienia m.in. nowo wybudowanego zaplecza produkcyjnego i magazynowego Spółki i wiązać się z koniecznością przeniesienia miejsca działalności przy czym wnosi się o "rozważenie możliwości nieznacznego odsunięcia planowanej drogi, tak aby ominęła w szczególności najnowsze i najkosztowniejsze wskazane wyżej budowle" (str. 3 ak. 6). Do powyższych argumentu organ nie ustosunkował (np. co do możliwości przesunięcia trasy w kontekście uwarunkowań technicznych, czy konieczności ważenia interesów stron – wszak przesuniecie drogi prowadziłoby do określonych ingerencji w prawa innych podmiotów) wskazując, iż jest związany wnioskiem inwestora, a za poniesione szkody Skarżąca Spółka uzyskają stosowne odszkodowanie.
Poza oceną Sądu powinna pozostać kwestia, czy podnoszone zarzuty są, co do meritum uzasadnione (czy wybrana lokalizacja istotnie może być zmieniona tak, aby ograniczyć ingerencje w prawa własności Spółki np. w kontekście potrzeby wyburzania nowych obiektów). Wyjaśnienie bowiem istotnych uwarunkowań faktycznych sprawy pozostaje w pierwszym rzędzie w gestii organów administracji. Do Sądu należy kontrola legalności konstatacji organu sformułowanych po właściwym wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy.
Wyrażając powyższe stanowisko, miałem na uwadze, iż w judykaturze jest często prezentowany również pogląd analogiczny do podzielonego przez Sąd w niniejszej sprawie, tj., iż organ administracji orzekający o lokalizacji drogi jest związany treścią wniosku inwestora w kwestii przyjętych rozwiązań, w tym co do umiejscowienia przedsięwzięcia (nie bada przyjętych rozwiązań pod kątem celowości, racjonalności itp.) - patrz np. orzeczenie przytoczone w zaskarżonej decyzji i uzasadnieniu niniejszego wyroku. Jednak ze wskazanych wcześniej przyczyn uważam za nietrafną wykładnię prezentowaną w tych orzeczeniach. Wyrażane nadal w judykaturze tezy odnośnie szczególnego charakteru rozwiązań ustawy o realizacji dróg w kontekście braku podstaw do badania zasadności postulowanych we wniosku rozwiązań technicznych (w tym, co do usytuowania drogi) zostały sformułowane jeszcze w okresie, gdy ustawa ta miała istotnie charakter regulacji szczególnej (dotyczyła tylko niewielkiego wycinka procesu realizacji dróg w Polsce i tylko tych o istotniejszym znaczeniu).
W tej sytuacji stosunkowo liberalna dla inwestora wykładnia regulacji, prowadząca do ułatwienia realizacji pewnej kategorii dróg, mogła znajdować określone oparcie zarówno w samym tytule ustawy ("o szczególnych zasadach") jak i w systemie aksjologicznym dóbr chronionych konstytucyjnie (patrz analogiczna argumentacja w wyroku TK z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt 23/05). Natomiast prezentowany w niniejszym zdaniu odrębnym pogląd, także na gruncie analogicznych regulacji ustaw szczególnych, podzielony był m.in. w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt IV SA/Wa 128/08, IV SA/Wa 1202/08, IV SA/Wa 1620/08, IV SA/Wa 375/09, IV SA/Wa 1875/09, IV SA/Wa 97/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 750/10 - zamieszczone w publicznie dostępnej bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA. Także w przypadku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 186/08 (zamieszczone w publicznie dostępnej bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA) przyczyną uchylenia orzeczenia sądu I. instancji był właśnie brak wnikliwego i przekonywującego wyjaśnienia podnoszonych w skardze kwestii przyjętych rozwiązań technicznych, w kontekście zakresu ingerencji w prawa własności osób trzecich.
Bez znaczenia pozostaje kwestia, iż zarzuty skargi Spółki nie zostały precyzyjnie sformułowane. Gdy chodzi o poruszaną problematykę oceny zakresu ingerencji w prawa własności w skardze podniesiono wyłącznie, iż realizacja przedsięwzięcia będzie prowadzić do znacznych szkód w tym konieczność zniszczenia najnowszych budowli wykonanych z dużym wysiłkiem finansowym spółki jak zespół hal produkcyjno magazynowych z zapleczem socjalnym – "Hala filmowa" z 2000 roku oraz hali produkcyjno-magazynowej z 1997 roku czy również zniszczenie szeregu starszych budynków i warsztatów stanowiących zaplecze produkcyjne firmy. Sąd bowiem, w związku z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.
Z uwagi na zakres interesu prawnego spółki (naruszenie praw do gruntu na odcinku planowanego przebiegu drogi przez jej nieruchomość) może ona zaskarżyć skutecznie decyzje o ustaleniu lokalizacji jedynie w odniesieniu do odcinka drogi w takim zakresie, aby było potencjalnie możliwe ustalenie jej lokalizacji z pominięciem lub znacznym ograniczeniem ingerencji w nieruchomość Spółki (zakres interesu prawnego do wniesienia skargi – patrz tak samo wyrok NSA o sygn. akt NSA II OSK 507/08 – zamieszczony w publicznie dostępnej bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Byłoby stąd zasadnym uchylenie przez Sąd decyzji organu odwoławczego w stosownej części wskazanej na wstępie, tak, aby w ramach rozpatrzenia, co do meritum zarzutów odwołania było potencjalnie możliwe wydanie decyzji kasatoryjnej, w celu ustalenia innej lokalizacji przedmiotowego odcinka drogi.
Natomiast w pozostałym zakresie podzielam w pełni poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku, szczególnie co do zasadności oddalenia skargi Z. K. W kontekście podniesionych w uzasadnianiu niniejszego zdania odrębnego kwestii, wobec jedynie generalnych zarzutów Skarżącego w toku postępowania administracyjnego dotyczących ogólnie braku zasadności realizacji drogi oraz wykorzystania dla celów jej realizacji jego nieruchomości należy uznać, iż nie podnosił on żadnych istotnych kwestii wymagających stosownie szczegółowego rozważenia na etapie postępowania odwoławczego, jako mogących mieć znaczenie dla wyniku sprawy, w sytuacji, gdy potrzeba uzupełnienie systemu głównych arterii w określonej części W. nie jest sporna.
Zauważyć należy natomiast, iż podnoszone zarzuty dotyczące domniemanego planowania realizacji odcinka drogi bez powiązania z układem innych dróg wynikają z pominięcia okoliczności, iż jak wynika z planu sytuacyjnego, kwestia stosownych powiązań jest objęta w szeregu przypadków odrębnymi postępowaniami w przedmiocie ustalenia lokalizacji innych dróg. Niedopuszczalne jednocześnie byłoby wydawanie szeregu decyzji w przedmiocie lokalizacji tych samych węzłów dróg w związku z realizacją kolejnych ulic do nich dochodzących.