Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Ekologicznego [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...]. [...] z [...] lipca 2017 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.
W uzasadnieniu organ przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:
Decyzją z [...] lipca 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] [...] [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie trzech pawilonów handlowo- usługowych oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami w parterze, garażem podziemnym, wjazdem, drogami, chodnikami, miejscami postojowymi, elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną nr dz. nr ew. [...] z obr. [...], [...] z obr. [...] oraz [...] (wjazd i infrastruktura) z obr. [...] przy ul. [...] [...], w dzielnicy [...] [...] [...].
Stowarzyszenie Ekologiczne [...] w piśmie z 18 maja 2018 r. wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...]. [...] z [...] lipca 2017r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] [...] z [...] lipca 2017 r., wskazało, że Stowarzyszenie Ekologiczne [...] nie brało udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Uprawnienie organizacji społecznej obejmuje możliwość żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, jednakże nie warunkuje to dopuszczenia organizacji społecznej do każdego postępowania. Przepis wymaga, by organizacja społeczna złożyła wniosek, a więc wystąpiła wobec organu z takim żądaniem, zaś o jej dopuszczeniu do udziału w postępowaniu rozstrzyga organ administracji, który ocenia czy jej żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, a także interesem społecznym. Samodzielnego uprawnienia do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma organizacja społeczna, albowiem zgodnie z zasadą dyspozycyjności, uprawnienie to służy stronie postępowania.
W Regulaminie Stowarzyszenia Ekologicznego [...] podano, że celem Stowarzyszenia jest ochrona środowiska. Cel ten jest realizowany poprzez następujące środki: 1. Podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska z poszanowaniem obowiązującego prawa, 2. Podejmowanie działań i inicjatyw obywatelskich w kwestii ustanawiania prawa i przepisów ochrony środowiska, w tym w szczególności aktów prawa miejscowego, 3. Podejmowanie przewidzianych prawem działań interwencyjnych w przypadku naruszania przepisów ochrony środowiska, 4. Włączanie się do prac organów administracji państwowej, władz samorządowych oraz instytucji opiniodawczych i kontrolnych związanych z ochroną środowiska, 5. Udział w postępowaniach administracyjnych i sądowych dotyczących ochrony środowiska oraz ich inicjowanie w celu ochrony środowiska, 6. Wnoszenie uwag i wniosków do projektów planów zagospodarowania przestrzennego, 7. Występowanie z zarzutami do planów zagospodarowania przestrzennego w formie przez prawo przewidzianej, w przypadku naruszenia interesu prawnego członków Stowarzyszenia lub interesu prawnego obywateli lub społeczności, którzy upoważnią Stowarzyszenie do działania w ich imieniu, w sprawach dotyczących ochrony środowiska, 8. Nagłaśnianie przypadków naruszania prawa ochrony środowiska.
Kolegium dokonało analizy Regulaminu Stowarzyszenia oraz argumentów wskazanych przez Stowarzyszenie, jako podstawa złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji i uznało, że Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" nie wykazało, zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a., że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia i przemawia za tym interes społeczny. Celem Stowarzyszenia jest ochrona środowiska, zaś przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech pawilonów handlowo-usługowych oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usługami w parterze, garażem podziemnym, wjazdem, drogami, chodnikami, miejscami postojowymi, elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną. We wniosku Stowarzyszenie zakwestionowało sposób wykonania analizy obszarowej oraz parametry ustalone na podstawie tej analizy dotyczące wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
Powołane zagadnienia nie dotyczą ochrony środowiska, ale związane są z ustaleniami dotyczącymi możliwości realizacji planowanego przez inwestora przedsięwzięcia zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy. Zdaniem Stowarzyszenia, planowane miejsca parkingowe w ilości [...] miejsc, [...] miejsc postojowych dla rowerów i towarzysząca infrastruktura będzie wynosiła więcej niż [...] ha, co oznacza, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winna zostać dokonana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jednak, co zostało podniesione w piśmie inwestora, brak jest jakichkolwiek wyliczeń, na podstawie których Stowarzyszenie podniosło ten argument. Skoro celem Stowarzyszenia jest ochrona środowiska, a postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy, nie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] [...].
Ponadto argument, że wyrażenie zgody na usytuowanie wzdłuż ul. [...] wysokich i długich budynków, spowoduje stagnowanie silnie zanieczyszczonego powietrza na obszarze ul. [...], czyli w strefie przemieszczania się ludzi oraz w strefie mieszkaniowej po przeciwnej stronie ul. [...], nie został poparty żadnymi dowodami.
Stowarzyszenie Ekologiczne [...] wniosło skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r., zarzucając naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wadliwie organ uznał, że skarżącemu nie służy uprawnienie do żądania wszczęcia takiego postępowania. Na terenie [...] realizuje się szereg inwestycji ze szkodą dla społeczeństwa, więc kontrola społeczna za pośrednictwem skarżącego jest celowa i niezbędna.
Podnosząc takie zarzuty, skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Przepis art. 156 K.p.a., nie zawiera szczególnych uregulowań dotyczących podmiotów uprawnionych do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stron tego postępowania, ani zasad na jakich w tym postępowaniu może uczestniczyć organizacja społeczna, zatem zastosowanie mają ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, a więc art. 28 K.p.a. (pojęcie strony) oraz art. 31 K.p.a. (dotyczący udziału w postępowaniu organizacji społecznych).
Prawo uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym organizacja społeczna może realizować poprzez występowanie z żądaniem wszczęcia postępowania albo zgłoszenie żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 K.p.a. Ocena dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania przez organizację społeczną, stosownie do art. 31 § 1 K.p.a. zależy od tego, czy wszczęcie postępowania jest uzasadniona celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Co do zasady udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07).
Tym bardziej wszczęcie na wniosek Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wymaga wnikliwej oceny, czy przemawia za tym interes społeczny. Na gruncie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. to na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność żądania wszczęcia postępowania na jej wniosek.
Skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wniosło też odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. o warunkach zabudowy. Okoliczność ta sama przez się nie pozbawiała Stowarzyszenia prawa wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, jednakże wszczęcie takiego postępowania na wniosek Stowarzyszenia wymagało w pierwszej kolejności wykazania przez to Stowarzyszenie przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a.
Ustalenie, czy zakres działalności statutowej danej organizacji uzasadnia jej udział w postępowaniu, powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Każdy cel działania określony w statucie (regulaminie) nadanym, czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w regulaminie organizacji społecznej, uzasadniającym żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy może być ochrona takich wartości jak środowisko. Jakkolwiek w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy za podstawę dokonywania oceny dopuszczalności powstania planowanej inwestycji przyjmuje się takie wartości jak ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, jednakże uwzględnia się również wymagania ochrony środowiska.
W toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy organy administracji dokonują oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska.
Jednocześnie wymagane jest także wykazanie, że za wszczęciem postępowania nieważnościowego przemawia także interes społeczny. Skarżące Stowarzyszenie ani we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2017 r., ani w skardze nie wskazuje w wystarczającym stopniu z czego wywodzi interes społeczny w tej sprawie. Generalne powoływanie się w skardze na to, że na terenie [...] realizuje się szereg inwestycji ze szkodą dla społeczeństwa, więc kontrola społeczna za pośrednictwem skarżącego jest celowa i niezbędna nie jest wystarczające. Stowarzyszenie nie skonkretyzowało interesu społecznego jaki przemawiałby za wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie trzech pawilonów handlowo - usługowych oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Nie są wystarczające ogólnikowe twierdzenia, że decyzja narusza zapisy Programu Ochrony Powietrza dla strefy [...] ani to, że powinna być w tej sprawie przeprowadzona ocena wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, ani także to, że w tej sprawie powinna zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i już to samo przez się ma wskazywać na interes społeczny w tej sprawie. Przez interes społeczny należy rozumieć uogólniony cel działań, uwzględniający zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności.
Nie można pominąć, że Stowarzyszenie występuje z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie trzech pawilonów handlowo - usługowych oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a zatem ocena interesu społecznego powinna być dokonywana także w kontekście ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może być traktowana przez organizację społeczną jako forma zastąpienia kontroli instancyjnej. Organizacja społeczna występując z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej powinna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że wszczęcie tego rodzaju postępowania jest uzasadnione interesem publicznym. Postępowanie nieważnościowe ma charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a.
Stowarzyszenie, żądając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 4 lipca 2017 r., nie wskazało okoliczności, które mogą uzasadniać stanowisko, że za wszczęciem takiego postępowania na wniosek Stowarzyszenia przemawia interes społeczny. Skarżące Stowarzyszenie podnosi we wniosku zarzuty mające świadczyć o wadliwości kwestionowanej decyzji, ale jednocześnie w niewystarczającym stopniu wskazuje na interes społeczny.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) oddalił skargę.