Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 8 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1770/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", uchyliło orzeczenie Starosty N. z [...] lutego 2013 r. o wygaszeniu decyzji tego organu z [...] czerwca 2000 r., którą nie uznano za uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej we wsi C. małżonków M. i B. B., a następnie odmówiło stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] czerwca 2000 r.

W uzasadnieniu przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne:

1. - co do stanu faktycznego sprawy, aktualnie w obrocie prawnym pozostaje:
2. - decyzja Naczelnika Gminy C. z [...] marca 1980 r. ustalająca obszar Wspólnoty Gruntowej;
3. - decyzja Naczelnika Gminy C. z [...] maja 1980 r. zatwierdzająca projekt wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej; wśród osób uprawnionych wymieniono w pozycji 26 M. B.;
4. - decyzja Starosty N. z [...] czerwca 2000 r. orzekająca o nieuznaniu za uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej małżonków M. i B. B., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2000 r., w stosunku do której Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2002 r., (sygn. akt II SA 3309/00) oddalił skargę p. M. i B. B.,
5. - organ I instancji uczynił materialno-prawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., który - choć zamieszczony w Kodeksie postępowania administracyjnego - ma charakter normy materialnej,
6. - jednak oceniania decyzja Starosty N. z [...] czerwca 2000 r. nie stała się bezprzedmiotowa, w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.; zarówno doktryna, jak i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych nakazują przyjmować, że "bezprzedmiotowość" decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie konkretnej decyzji administracyjnej, bądź z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, bądź na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko, gdy powoduje ona taki skutek (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751; por. orzeczenie NSA z 11 października 1985 r., sygn. akt SA/Wr 556/85),
7. - opisana wyżej sytuacja/przesłanka "bezprzedmiotowości" nie występuje w rozpatrywanej sprawie - w przypadku decyzji z [...] czerwca 2000 r. orzekającej o nie uznaniu za uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej małżonków M. i B. B.,
8. - w niniejszym postępowaniu rolą organów nie jest ocena zasadności i legalności decyzji z [...] czerwca 2000 r., aczkolwiek w celu ustalenia, czy w stosunku do tej decyzji zachodzą przesłanki wskazane w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., w szczególności czy decyzja to stała się bezprzedmiotowa, nieodzownym jest wskazanie następujących okoliczności:
9. - Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] listopada 2000 r. oraz poprzedzającej go decyzji z [...] czerwca 2000 r., zważył m.in., że stan faktyczny sprawy został przez organy prawidłowo ustalony; zasadnym było także rozstrzygnięcie prawne - orzekające o nie uznaniu małżonków M. i B. B. za uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej, z uwagi na brak ziszczenia się przesłanek prawnych, w tym zwłaszcza brak po stronie skarżącej statusu posiadacza gruntów;
10. - skoro żaden element stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji z [...] czerwca 2000 r., nie uległ zmianie, to decyzja ta nie stała się bezprzedmiotowa, co uniemożliwia stwierdzenie jej wygaśnięcia w powyższym trybie,
11. - organ odnotował, że w obrocie prawnym pozostają dwie decyzje de facto o dwóch różnych rozstrzygnięciach tej samej kwestii, tj. decyzja Naczelnika Gminy C. z [...] maja 1980 r., zatwierdzająca projekt wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej, oraz decyzja z [...] czerwca 2000 r.; jednakże instytucja wygaszania decyzji nie służy tego typu celom - usuwaniu z obiegu prawnego tego rodzaju sprzeczności.

W skardze zarzucono naruszenie art. 162, 154 oraz 156 K.p.a. i praw nabytych na podstawie decyzji Naczelnika Gminy C. z [...] maja 1980 r.

Uzasadniając skargę wskazano:

1. - w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do zmiany stanu prawnego powodującego niemożność wykonania decyzji z [...] czerwca 2000 r., na podstawie której nie uznano za uprawnianych do udziału we Wspólnocie Gruntowej małżonków M. i B. B.; podstawą dla wydania wskazanej decyzji (a zarazem jedynym powodem, dla którego zainteresowani zwrócili się z wnioskiem o wyjaśnienie przysługujących im praw) była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z [...] lipca 1998 r., w której ustalono osoby uprawnione do udziału we Wspólnocie Gruntowej; decyzją z [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność tej decyzji; w konsekwencji obecnie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne z sobą decyzje dotyczące osób uprawnionych do udziału w tej samej Wspólnocie Gruntowej,
2. - wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zauważyło tę sprzeczność, ale nieprawidłowo dokonało analizy sprawy stwierdzając, że sprzeczności tej nie można usunąć w drodze art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.; tymczasem w obecnej sytuacji, wskutek zmian w stanie prawnym związanych ze stwierdzeniem nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z 1998 roku, decyzja Starosty N. z [...] czerwca 2000 r. stała się bezprzedmiotowa; w 2000 roku skarżąca z mężem wystąpili do Starosty z wnioskiem o wyjaśnienie, dlaczego nie znaleźli w wykazie zatwierdzonym decyzją z 1998 roku, a nie o wydanie decyzji w tej sprawie; stąd decyzja z [...] czerwca 2000 r., wydana w związku z zapytaniem o przyczyny braku umieszczenia na wykazie zatwierdzonym decyzją z 1998 roku, po stwierdzeniu nieważności tej ostatniej stała się bezprzedmiotowa;
3. - nawet jeśli decyzja [...] czerwca 2000 r. nie podlegała stwierdzeniu wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., to organ, dopatrując się oczywistych sprzeczności w stanie prawnym, powinien podjąć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, na podstawie art. 156 K.p.a. bądź też jej uchylenia na podstawie art. 154 K.p.a.,
4. - decyzja z [...] czerwca 2000 r. w sposób rażący narusza prawo; przede wszystkim została wydana bez podstawy prawnej; zgodnie z art. 6 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; natomiast decyzja, w której odmówiono uznania skarżącej i jej męża za uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej została wydana na podstawie art. 8 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), które to przepisy nie przewidują wydawania decyzji skierowanych do indywidualnych osób w sprawie uprawnień do udziałów we wspólnotach gruntowych bądź ich braku; na podstawie wskazanych przepisów starosta ma jedynie upoważnienie do wydawania decyzji zatwierdzających wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej a nie do wydawania decyzji w sprawie uprawnień poszczególnych osób; już sam ten fakt, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego do wydawania tego rodzaju decyzji, z przekroczeniem kompetencji przez Starostę N. - świadczy o spełnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - wydanie decyzji bez podstawy prawnej,
5. - w obecnej sytuacji ma miejsce także spełnienie przesłanki określonej art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - decyzja z [...] czerwca 2000 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; taką decyzją ostateczną jest decyzja Naczelnika Gminy C. z 1980 roku, którą zatwierdzono wykaz osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej; nie może być tak, aby w obrocie prawnym istniały dwie decyzje sprzecznie ustalające prawa i obowiązki tych samych osób;
6. - decyzja z [...] czerwca 2000 r., która w sposób bezpodstawny niweczy prawo nabyte, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej wygaśnięcia; w obecnej chwili realizacja uprawnień z udziału we Wspólnocie Gruntowej będzie tylko i wyłącznie uznaniowa; skorzystanie z tych uprawnień będzie zależało za każdym razem od oceny, czy pierwszeństwo ma decyzja z 1980 roku., czy też z 2000; taki stan nie znajduje uzasadnienia na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych a powyższe okoliczności nie były przedmiotem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wydawaniu wyroku o sygn. akt IV SA 2209/01.

W odpowiedzi na skargi organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd oddalił skargę, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Nie jest sporne, jakie są uwarunkowania sprawy (kwestie, jakie decyzje pozostają w obrocie a jakie zostały wyeliminowane, w następstwie stwierdzenia ich nieważności oraz co wynika z treści tych decyzji). Jednocześnie, w rozpoznawanej sprawie, granice postępowania odwoławczego, w ramach którego wydana została właśnie zaskarżona decyzja, wyznacza orzeczenie wydane w I instancji. Jego mocą wygaszono decyzję z [...] czerwca 2000 r. Wobec tego, rozpoznając środki odwoławcze, organ administracji nie mógł uczynić przedmiotem rozważania czy w sprawie nie mogłyby znaleźć zastosowania inne przepisy K.p.a., mogące stanowić podstawę wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji. Przedmiotem jego rozważań mogło być tylko to czy decyzja z [...] czerwca 2000 r. może być, wobec nie spornych uwarunkowań sprawy, wygaszona.

Konkluzje organu są w tym zakresie całkowicie trafne. Z uwagi na uprzednie szerokie zreferowanie jego stanowiska, ponowne przytaczanie argumentacji byłoby zbędne. Sad uznaje ją za własną.

Chybione są zarzuty skargi, jakoby mogła mieć znacznie w sprawie okoliczność, jakie przesłanki były postawą wydania decyzji z [...] czerwca 2000 r. Istotne jest, że orzeczono nią o prawach i obowiązkach określonych podmiotów a podmioty te nadal istnieją (osoby fizyczne żyją) a uprawnienia, co do których orzekano, dotyczą udziałów we wspólnocie gruntowej, która także nadal istnieje (przedmiot orzekania). Stąd decyzja, niezależnie od okoliczności wynikających ze zmian stanu prawnego (np. stwierdzenie nieważności decyzji z 1998 roku) nie jest bezprzedmiotowa. Jednocześnie w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 162 § 1 K.p.a. nie jest oceniane, czy decyzja jest wadliwa w tym dotknięta wadami kwalifikowanymi, ani też czy może być zmieniona na zasadzie innych procedur przewidzianych w K.p.a. (np. w myśl art. 154 K.p.a.).

W tej sytuacji nie mogą mieć żadnego znaczenia, przy ocenie przez Sąd legalności zaskarżonej decyzji, podnoszone w skardze kwestie, jakoby decyzja z [...] czerwca 2000 r. była dotknięta wadą nieważności. Zagadnienie to będzie mogło być przedmiotem rozważań przez organy administracji (a potem badającego legalność ich orzeczeń Sądu) w razie złożenia odnośnego wniosku przez stronę i wszczęcia stosownego postępowania w tym przedmiocie (w myśl art. 157 §. 2 K.p.a.). Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji może zostać także wszczęte z urzędu.

Nie sposób jednak w rozpoznawanej sprawie postawić organowi administracji zarzutu, że rozpoznając odwołanie od decyzji, którą orzeczono o wygaszeniu orzeczenia, uwzględnił brak przesłanek do wydania tego rodzaju aktu w sprawie, czemu dał wyraz, wydając stosowne rozstrzygniecie procesowe w sprawie. Konkluzja wyrażona przez organ jest trafna niezależnie od okoliczności, czy decyzja, której wygaszenia żąda Skarżąca, jest dotknięta określoną wadliwością (np. kwalifikowaną – skutkująca nieważnością).

Wobec wskazanych uwarunkowań chybiony jest zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 3 czy art. 154 K.p.a. Sąd z urzędu nie dopatrzył się również żadnej wadliwości zaskarżonego aktu, która skutkowałaby potrzebą jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.