Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej oznaczonej działką nr [...] o powierzchni 78,09 ha, położonej w obrębie S., gmina D., należącej do spadkobierców P. K. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż decyzja ta wydana została w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w S. wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż oceniana przez Wojewodę [...] decyzja Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r. wydana została na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, który to przepis był przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego w uchwale z dnia 20 lutego 1991 r. (Dz.U. Nr 20, poz.
88) mocą której ustalono, że o przejęciu na podstawie tego przepisu decydowały wyłącznie przesłanki wymienione w tym przepisie. Chodzi więc o objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawanie ich nadal we władaniu Państwa lub przekazywanie w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym, bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Przejęciu na własność Państwa podlegały także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości bądź z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw.
W świetle powyższej uchwały nie zachodzi – w ocenie organu orzekającego - nawet konieczność ustalenia w jakich okolicznościach doszło do utraty władania nieruchomością przez jej właścicieli. W rozpatrywanej sprawie nie podlega kwestii, że w dacie wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r. nieruchomość rolna po zmarłej w 1953 r. P. K., była zagospodarowana przez Państwo i we władaniu Państwa pozostawała w dacie przejęcia na własność Państwa. P. K. nie prowadziła własnego gospodarstwa rolnego już w 1949 r., bowiem jak wynika z treści pisma Urzędu Gminy w S. nr [...] z dnia [...] listopada 1949 r., już wówczas mieszkała ona w D. u swojej wnuczki.
Natomiast Państwo przedmiotową nieruchomość objęło w zagospodarowanie w roku 1953 r., po śmierci właścicielki. Skoro więc w dacie [...] kwietnia 1958 r. nieruchomość P. K. znajdowała się we władaniu Państwowego Funduszu Ziemi (Skarbu Państwa), to podlegała przejęciu na własność Państwa w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
W związku z tym, że organowi orzekającemu o przejęciu nieruchomości nie były znane osoby uprawnione do dziedziczenia, a właścicielka nie pozostawiła testamentu, decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r. w sprawie przejęcia została prawidłowo wywieszona do publicznej wiadomości na tablicy ogłoszeń w Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w D. przez okres 14. dni.
W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. w decyzji z dnia [...] września 1968 r. nie dopuściło się naruszenia prawa, które może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa, dlatego organ naczelny podziela zasadność sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w S., iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w postępowaniu dotyczącym przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej o pow. 78,09 ha oznaczonej działką nr [...] położonej we wsi S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2008 r. następcy prawni byłej właścicielki nieruchomości zarzucili naruszenie:
- - prawa materialnego przez dokonanie niewłaściwej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego przez przyjęcie, że władanie przedmiotową nieruchomością rolną przez Państwo doprowadziło do uwłaszczenia Państwa na tej nieruchomości,
- - prawa procesowego przez uznanie, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r. zostało prawidłowo doręczone stronom, mimo braku adresata decyzji - w istocie braku stron,
- - art. 156 §1 pkt 2 kpa. przez uznanie, że wydanie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, a także przez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. jest nieważna, mimo spełnienia przez nią wszystkich kryteriów prawa administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono m.in., iż w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. uwzględniono wskazówki i zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wydanego uprzednio w sprawie wyroku z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3240-3247/03, czego nieuwzględnił w zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W powołanym wyroku uznano za niezbędne badanie posiadania nieruchomości przez Państwo w szerszym kontekście, niż tylko w zakresie ustalenia faktu samego posiadania i jego okresu. Mianowicie możliwość przejęcia nieruchomości powinna wynikać również z tego czy nieruchomość miała związek z reformą rolną lub osadnictwem. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał przy tym na brak mocy wiążącej wymienionej uchwały Trybunału Konstytucyjnego i nie podzielał zawartych w niej jej poglądów. Stwierdził także, iż zastosowany sposób doręczenia - zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili wydania decyzji Prezydium - mógł się odbyć tylko wobec osób nieznanych z miejsca pobytu, jednak o określonych danych osobowych.
Tymczasem, Minister powołał się na obowiązujący obecnie art. 49 kpa uznając prawidłowość doręczenia decyzji Prezydium mimo, iż wskazany przepis pozwala zawiadamiać strony o decyzjach przez obwieszczenie, ale w chwili wydania decyzji przez Prezydium strony nie były określone.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przytaczając główne motywy zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r. wydane zostały bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mogących mieć znaczenie dla wyniku jej rozstrzygnięcia.
Obie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostały w warunkach określonych w art. 156 §1 pkt 2 kpa, według którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem w stosunku do postępowania zakończonego wskazaną decyzją, w którym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest władny do ponownego rozstrzygania sprawy będącej przedmiotem decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., lecz jedynie do oceny legalności tej decyzji przez pryzmat podstaw prawnych jej wydania.
Rażące naruszenia prawa określone w art. 156 §1 pkt 2 kpa, polega na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania ocenianej decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w niej pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja ta została wydana, lub które uprawniały organ do wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu ocenianej w trybie nadzorczym decyzji nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji.
W wyniku sprzeciwu złożonego przez Prokuratora Okręgowego w S. w piśmie z dnia 14 listopada 2007 r. wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., rolą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było przeprowadzenie postępowania nadzorczego wobec tej decyzji polegającego na ocenie, czy decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 156 §1 pkt 2 kpa, jako przepisem, na podstawie którego decyzja ta została wydana. O ile więc Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., o tyle nie wskazał, który przepis prawa został rażąco naruszony powołaną decyzją, i dlaczego stwierdzone naruszenie zostało uznane za naruszenie o charakterze rażącym. Brak tych ustaleń i ocen oznacza, iż to obecny organ nadzoru nie wykazał w sposób wystarczający, wymagany art. 156 1 pkt 2 kpa, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. była dotknięta wada rażącego naruszenia prawa.
Jakkolwiek, sprzeciw prokuratora i zawarta w nim argumentacja zobowiązywała Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., to jednak do Ministra należało w świetle art. 156 1 pkt 2 kpa dokonanie całościowej oceny, zgodnie z art. 77 §1 kpa, kwestionowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Organ ten nie mógł więc poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu podzielania zasadności sprzeciwu prokuratora, zwłaszcza poprzez wskazanie na ten sprzeciw co do oceny braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r., skoro przedmiotem oceny Ministra była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.
Ponadto, z akt sprawy wynika, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. wydana została po uprzednim uchyleniu wydanych w tej samej sprawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Wojewody [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3240-3247/03, w którym Sąd określił okoliczności konieczne do wyjaśnienia i oceny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy oceny legalności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r.
Obowiązkiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było zatem dokonanie oceny legalności decyzji Wojewody [...] także w kontekście okoliczności określonych w powołanym wyroku, w szczególności, czy organ orzekający zastosował się do zawartych w tym wyroku ocen i wytycznych w ramach art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Powołany wyrok jest bowiem wiążący z mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu o ocenę legalności decyzji wydanej po tym wyroku.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał pobieżnej oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., odnosząc się jedynie do niektórych okoliczności prawnych wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r., nieuwzględniając jednak powołanych wyżej okoliczności wynikających z art. 156 §1 pkt 2 kpa i z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3240-3247/03, przez co naruszył zarówno art. 156 §1 pkt 2 kpa, jako podstawę prawną prowadzonego postępowania nadzorczego, jak i art. 77 §1 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, skoro powołane okoliczności mogą mieć znaczenie dla oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006r.
Dodatkowo należy wskazać na błędne powoływanie się przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na art. 49 kpa wobec decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r., skoro w czasie wydania tej decyzji treść art. 49 kpa była zupełnie inna. Okoliczność dotycząca publicznego ogłoszenia wskazanej decyzji była jednak przedmiotem oceny zawartej w powołanym wyroku z dnia 10 września 2004 r., w którym Sąd stwierdził m.in., że w myśl art. 45 kpa o brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1968 r., publiczny sposób ogłoszenia decyzji mógł mieć zastosowanie do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, nie zaś do osób w ogóle nieoznaczonych.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
W zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ orzekający uwzględni wskazane wyżej okoliczności dokonania oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w sposób wymagany art. 77 §1 i art. 156 §1 pkt 2 kpa z uwzględnieniem ocen i okoliczności zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3240-3247/03.