Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] lipca 2020 r. po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na działce o numerze ewid. [...] przy ul. [...] w [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na ww. działce, położonej przy drodze ekspresowej [...].
Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.
W dniu 25 czerwca 2020 r. do organu wpłynął wniosek Prezydenta Miasta [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w zakresie możliwości włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą. Nadto zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych uzgadnia odległość usytuowania obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni. Organ podkreślił, iż zarządca drogi krajowej dokonuje oceny wyłącznie literalnych zapisów zawartych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest związany treścią i ustaleniami tego projektu i jako organ nie może ich zmieniać, ani sam określać.
Organ ustalił, że z przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że linia zabudowy została ustalona w odległości min. 40,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej (nr ewid. dz. [...]).
Organ przypomniał, że art. 43 ustawy o drogach publicznych stanowi, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: dla drogi ekspresowej w terenie zabudowy - 20 m, poza terenem zabudowy - 40 m. Zdaniem organu określenie "co najmniej" daje prawo zarządcy drogi do określenia większej odległości aniżeli minimalna odległość 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy i 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni poza terenem zabudowy.
Organ wyjaśnił, że stosownie do wytycznych GDDKiA, uwzględniających bezpieczeństwo ruchu drogowego i pieszych, zaleca się aby odległość wolnostojących wież antenowych od jezdni dróg, oprócz spełnionych wymogów określonych w art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych, gwarantowała minimalne bezpieczeństwo dla uczestników ruchu drogowego w przypadku wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej. Dlatego też odległość takiego obiektu od jezdni nie powinna być mniejsza niż jej zakładana wysokość, optymalnie odległość ta powinna wynosić półtorakrotność wysokości konstrukcji nośnej od przyległej do niego drogi.
Mając na uwadze zakładaną, w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, wysokość całkowitą wieży 64,95 m organ stwierdził, że nie jest możliwe zaakceptowanie ustalonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy linii zabudowy w odległości min. 40 m. Możliwe byłoby usytuowanie wieży w odległości nie mniejszej aniżeli 1,5 krotność zakładanej wysokości.
Spółka [...] z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:
- 1) naruszenie prawa procesowego, a to:
- a) art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz nieprawidłowe, bezpodstawne uznanie, że posadowienie stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości nie mniejszej niż 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej może zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu na drodze [...], jak również całkowicie dowolne uznanie, że z uwagi na zakładaną wysokość całkowitą wieży 63,95 m usytuowanie jej w odległości mniejszej niż 1,5-krotność planowanej wysokości stanowiłoby zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego w przypadku wystąpienia ewentualnej katastrofy budowlanej;
- b) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu postanowienia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;
- c) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
- 2) naruszenie prawa materialnego, a to:
- a) art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona na min. 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...], jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla Skarżącej stanowiska w sprawie.
Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zwrot od organu administracyjnego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia przez skarżącą praw, w tym zwrot wynagrodzenia radcy prawnego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że faktem jest, iż ustawodawca określił jedynie minimalną odległość obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi drogi ekspresowej, jednakże organy administracji nie mogą w sposób dowolny i nieuzasadniony tej odległości zwiększać. Organ, dokonując zwiększenia odległości, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy, winien uzasadnić swoje stanowisko. Oznacza to, że zwiększenie odległości nie może być dowolne i uznaniowe, lecz winno znajdować odzwierciedlenie z sytuacji faktycznej.
Zdaniem Skarżącej w przedmiotowej sprawie brak jakichkolwiek podstaw dla stwierdzenia, że odległość planowanej do wybudowania stacji bazowej telefonii komórkowej winna być większa, aniżeli przyjęte w projekcie 40 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...]. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie zostało należycie uzasadnione. Organ by stwierdzić, że zagrożenie jest realne - winien w szczególności wziąć pod uwagę to, czy faktycznie istnieje (i jakie jest) prawdopodobieństwo, że stacja bazowa telefonii komórkowej może się przewrócić. W szczególności Organ powinien zadać sobie pytanie, czy taka sytuacja kiedykolwiek miała miejsce, oraz czy organy administracji architektoniczno- budowlanej wydałyby decyzję o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, która stwarzałaby realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pozwala przyjąć, iż organ okoliczności tych nie rozważył, i poprzestał na sformułowaniu hipotezy, która z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością nigdy nie zostałaby spełniona, co stanowi naruszeni art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom organu, zamierzona przez Skarżącą inwestycja nie stwarza zagrożenia dla użytkowników drogi.
Skarżąca podniosła, że nie sposób nie zauważyć, iż przy autostradach (choćby przy [...]) istnieje szereg wież telekomunikacyjnych, posadowionych w odległości znacznie mniejszej aniżeli wymagana przez organ w niniejszej sprawie półtorakrotność wysokości obiektu. Zastanawiającym jest więc, z jakiego powodu organ nie stosuje zasady równego traktowania podmiotów w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych, lecz na operatorów sieci telefonii komórkowej nakłada obowiązki dalej idące aniżeli na innych operatorów telekomunikacyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2020 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ wbrew zasadzie wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a nie ustalił w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy i nie wyjaśnił w sposób przekonujący swojego stanowiska w sprawie, co powoduje że odmowę uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy należy uznać za przedwczesną.
Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi, jest więc art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nie wskazuje jednak kryteriów jakimi powinien kierować się zarządca drogi przy wyrażaniu swojego stanowiska.
Należy więc przyjąć, że szczegółowy zakres kompetencji tego organu wynika z przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisów wydanych na podstawie tej ustawy aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Według art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Jednak należy zauważyć, że stosownie do treści art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu ochrony dróg, w tym przed pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu. Wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią podstawę do wydania orzeczenia w niniejszej sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji planowanej inwestycji tak w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego z terenu inwestycji, jak też lokalizacji zabudowy w określonej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni do której przylega teren inwestycji.
Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze (w tym przypadku krajowej).
Ten sposób wykładni art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest sprzeczny zarówno z gramatycznym jego brzmieniem jak i z celem tej regulacji którym jest umożliwienie zarządcy drogi wykonywania zadań wyznaczonych przez powszechnie obowiązujące przepisy, w tym wynikającego z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązku działania w interesie publicznym tj. ochrony dróg przed pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu.
Wynikająca z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencja organu uzgadniającego jest wyrazem zagwarantowania zarządcy drogi wykonywania zadań wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów, w tym określonego w art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązku działania w interesie publicznym tj. ochrony dróg przed pogorszeniem warunków bezpieczeństwa ruchu.
Wskazane w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odległości minimalne dotyczące sytuowania obiektów budowlanych w określonej odległości od krawędzi drogi, choć obowiązują co do zasady, nie stanowią jednak w każdej sytuacji przyzwolenia na realizację inwestycji w takiej odległości. Zarządca drogi jest więc upoważniony do oceny czy lokalizowanie obiektu tylko przy zachowaniu odległości minimalnej wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie stworzy zagrożenia dla warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze.
Powierzona organowi uzgadniającemu ocena czy planowana inwestycja może być realizowana z tego punktu widzenia ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Wybór rozstrzygnięcia dokonywany jest przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących w dziedzinie dróg publicznych przepisów oraz wiedzy specjalistycznej.
W ocenie Sądu zasadne są zarzuty sprowadzające się do stwierdzenia, że organ dokonując wyboru rozstrzygnięcia przekroczył granice uznania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia nie zawarł logicznej i przekonującą argumentacji, że planowana inwestycja nie może być z punktu widzenia przepisów ustawy o drogach publicznych i bezpieczeństwa dla warunków ruchu na drodze publicznej zrealizowana w odległości minimalnej wynikającej z ww. przepisu ustawy.
Skoro narzucany przez organ wymóg lokalizowania inwestycji w większej odległości stanowi odstępstwo od minimalnych odległości określonych przez ustawodawcę, to argumentacja przemawiająca za taką koniecznością musi być rzetelna i przekonująca. W niniejszej sprawie w rzeczywistości sprowadzała się do powołania na wytyczne GDDKiA kierowane do zarządców dróg publicznych, jako źródła wiedzy o potrzebie zastosowania odległości większej niż wysokość planowanego obiektu i możliwości wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej. Organ posługując się fragmentem tych zaleceń, nie zauważył nawet, że przytaczał ten tekst, o koniecznej do zachowania odległości od krawędzi drogi, jako mający znaczenie dla zagrożenia, a nie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Nie są to więc odnoszone do konkretnej sprawy wymagania związane z charakterystyką planowanego obiektu, warunkami w terenie czy innymi czynnikami, jednak przede wszystkim związanymi z tą konkretną inwestycją.
Na organie niewątpliwie ciążył ciężar wykazania istotnych okoliczności przemawiających za koniecznością braku zgody na lokalizowanie inwestycji w typowej, już przecież uwzględniającej względy bezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego, odległości od krawędzi drogi. Organ takich okoliczności nie wykazał, jak też nie wykazał wystąpienia konkretnego zagrożenia w przypadku zachowania minimalnej odległości. Nie jest nawet jasne czy zasygnalizowany w cytowanych wytycznych przypadek wystąpienia potencjalnej katastrofy budowlanej dotyczyć ma katastrofy tego właśnie planowanego obiektu.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).