Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych uchylił w całości postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. odmawiające podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gmina [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że uprawnionym do korzystania z drogi przez służebność jest strona postępowania, jednakże prawo wynikające ze służebności nie uprawnia do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, a co za tym idzie wniosek strony nie może być przesłanką do podjęcia postępowania.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła K. K., wywodząc, że posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na wyłącznie produkcji leśnej gruntów leśnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...].
W ocenie organu odwoławczego K. K. nie posiada interesu prawnego w byciu stroną tego postępowania z powodu uprawnienia do korzystania ze służebności. Organ II instancji stwierdził, że art. 11 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymaga by wniosek taki został złożony przez właściciela gruntów. Wniosek musi być natomiast złożony przez osobę posiadającą interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem organu ustanowienie służebności przez działkę nr [...] nie stanowi o posiadaniu przez skarżącą interesu do złożenia wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Właściciel gruntów sąsiednich nie ma bowiem interesu prawnego w byciu stroną tego postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła K. K. zarzucając:
- 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 11 ust.4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez bezzasadne uznanie, iż skarżąca jako uprawniona ze służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez nieruchomość gruntową stanowiącą działki o nr ew. [...] i [...], nie ma interesu prawnego i nie przysługuje jej prawo żądania wyłączenia z produkcji leśnej gruntu w części obciążonej tą służebnością gruntową, pomimo, że stosowanie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane w zw. z § 14 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - skarżąca jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości władającej, w toku realizowanego przez siebie procesu inwestycyjnego, zobligowana jest wykazać dostęp własnej nieruchomości do drogi publicznej poprzez ustanowioną na jej rzecz służebność gruntową przez działki nr [...] i [...], co z kolei wypełnia kryterium "wyłączenia gruntów z produkcji", o którym mowa w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
- 2. błędną wykładnie przepisów ust. 1 oraz art. 12 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez bezpodstawne uznanie, jakoby w żadnym wypadku właściciel sąsiedniej działki nie miał interesu prawnego w sprawach wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, nawet jeżeli jest uprawniony ze służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu do projektowanej drogi publicznej.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wywodzono, że dla możliwości realizacji inwestycji budowalnej na działce nr ew. [...] stanowiącej własność K. K. należy zapewnić dostęp prawny do drogi publicznej. Dostęp taki jest zagwarantowany poprzez ustanowienie służebności, która faktycznie spełnia warunek wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Skarżąca więc z uwagi na uprawnienia płynące ze służebności ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyłączenia z produkcji leśnej gruntu obciążonego służebnością gruntową. Ponadto podniesiono, że w chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji zawierającej zezwolenie na wyłącznie gruntu z produkcji leśnej, wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do gruntu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Istota spornego zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy skarżąca K. K. posiada interes prawny w byciu stroną postępowania o wyłączenie z produkcji gruntów leśnych.
W ocenie Sądu, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera materialnoprawnej podstawy określającej podmioty uprawnione do uzyskania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Ustawodawca, dość niekonsekwentnie, raz posługuje się pojęciem "właściciela", innym razem posługuje się pojęciem "osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji". Nabiera to szczególnego znaczenia, gdy obu tych pojęć użyto odpowiednio w art. 12 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, co sugeruje, iż normatywne pojęcie "właściciela" jest podrzędne wobec normatywnego pojęcia "osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji". Skutkuje to możliwością uznania, iż w chwili wnioskowania o wydanie decyzji zawierającej zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do tego gruntu. Jest bowiem oczywiste, iż faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji leśnej rozumiane przez ustawodawcę, jako rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), może być jedynie wynikiem wykonywania przysługującego prawa do gruntu lub wykonywania samoistnego posiadania.
Taką tezę uzasadnia treść art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o wydawaniu zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a więc w czasie, gdy wnioskodawca nie musi się jeszcze legitymować tytułem prawnym do gruntu, skoro taki tytuł musi mu przysługiwać, gdy ubiega się o w się o wydanie pozwolenia na budowę.
Stwierdzić więc należy, że wniosek o wyłączenie z produkcji rolniczej nie musi być złożony przez właściciela gruntu, tym bardziej, że w regulacjach dotyczących wyłączenia z produkcji użytków rolnych mowa jest o "osobie ubiegającej się o wydanie decyzji" (art. 11 ust. 5 ustawy). Stąd też uprawnionym do wystąpienia z takim żądaniem jest nie tylko właściciel nieruchomości (gruntu), ale również inne podmioty, jeżeli jest to podyktowane ich interesem prawnym (art. 28 k.p.a.). Poszukiwanie i ocena interesu prawnego skarżącej powinna odbywać się na gruncie uprawnień przez nią nabytych w odniesieniu do działek o nr [...] i [...], na których to nieruchomościach ustanowiono służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu na rzecz nieruchomości władnącej oznaczonej jako działka nr [...] stanowiącej własność K. K. Wbrew twierdzeniom organu skarżąca nie wywodzi swojego interesu prawnego w byciu stroną postępowania z faktu, że jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej, a jedynie z okoliczności, iż na nieruchomości, której dotyczy wniosek, ustanowiona jest służebność na rzecz nieruchomości nr [...] stanowiącej własność K. K. W ramach więc ustanowionej służebności skarżąca chce realizować swoje uprawnienia, a co za tym idzie swój interes prawny wywodzi z art. 285 § 1 k.c. W sytuacji więc, kiedy nie jest wymagane legitymowanie się tytułem prawnym do gruntu objętego wnioskiem o wyłączenie z produkcji leniej w momencie złożenia takiego wniosku, to tym bardziej skarżąca, która posiada ograniczone prawo rzeczowe wobec nieruchomości objętej takim wnioskiem ma interes prawny w byciu stroną tego postępowania.
Stanowisko organu w tym względzie nie zasługuje więc na aprobatę, a zarzuty skargi są zasadne..
Podkreślić należy, że zaskarżone postanowienie zawiera nie tylko rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia dotyczącego odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, ale także rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Umorzenie postępowania w tym zakresie oparto o twierdzenie, iż skarżącej K. K. nie przysługuje interes prawny.
Organ odwoławczy nie określił czy umorzenie postępowania następuje w całości, czy w części tak jak wynika to z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak sformułowana treść postanowienia sugeruje, że postępowanie przed organem I instancji zostało umorzone w całości. Organ odwoławczy nie zauważył jednak, że wniosek o wyłącznie gruntów z produkcji leśnej został złożony przez M. P. (właścicielkę nieruchomości) reprezentowaną przez A. W. Niezasadnym więc było umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości, gdyż wniosek pochodził od M. P. właścicielki nieruchomości. Stan sprawy nie uzasadniał także umorzenia postępowania w części dotyczącej wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, albowiem K. K. ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w byciu stroną tego postępowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie związany powyższymi zapatrywaniami prawnymi.
Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 1 wyroku.
O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.