Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] ([...] z dnia 2010.04.[...]) podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z uchwałą nr [...] z [...] marca 2007 r. Rady Miejskiej w [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...], Rada Miejska w [...] stwierdza zgodność niniejszego planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta i gminy [...].
Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy.
Rada Miejska w [...] w dniu [...] grudnia 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] ([...] z dnia 2010.04. [...]).
W piśmie z 14 maja 2020 r. M. M. reprezentowany przez adw. W. P. wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnień w trybie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W piśmie z 13 lipca 2020 r. M. M. (dalej: skarżący) reprezentowany przez adw. W. P. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył w części dotyczącej działki o nr ew. działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych o nr KW [...], uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...].
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
- 1. art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości;
- 2. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;
- 3. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez ich niezastosowanie w sprawie przez organ, który swoim działaniem uniemożliwił stronie skarżącej wykonywanie przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, 4. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. przez nieuwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego zasad przeznaczenia terenu, kształtowania polityki przestrzennej oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, nieuwzględnienie w planie ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz rosnących potrzeb mieszkaniowych, jak i daleko idące ograniczenie prawa własności oraz nierówne traktowanie właścicieli działek objętych zmianą planu przez:
- a. nieuwzględnienie faktu, że działka w skutek zmiany zabudowy terenu oraz głębokości koryta rzeki, teren działki nie znajduje się w całości na obszarze zasięgu wody zalewowej;
- b. nieuwzględnienie w planie zasad kształtowania polityki przestrzennej, ładu przestrzennego przez wykluczenie działki spod zabudowy oraz innych form korzystania pomimo, że przeznaczenie jej na cele budowlane nie koliduje z funkcją i zagospodarowaniem terenów przyległych, gdyż sąsiednie działki o tożsamym charakterze i właściwościach są zabudowane i przeznaczone na cele mieszkaniowe;
- c. naruszenie zasady równości wobec prawa przez rozbieżne potraktowanie działki objętej skargą oraz działek położonych w jej sąsiedztwie, na których znajduje się zabudowa.
Wobec powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie "niezgodności z prawem" Uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2009 r. w zakresie w jakim dotyczy działki nr [...], z obrębu [...]. Wniesiono o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści skargi na okoliczności tam wskazane.
Na podstawie art. 200 i n. p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego na rzecz skarżącego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest wspówłaścicielem nieruchomości położonej w gminie [...], miejscowości [...] oznaczonej numerem ewidencyjnym działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych o nr KW [...].
W skardze wskazano, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości wraz z K. M. Wobec powyższego K. M. została wskazana jako uczestnik postępowania.
Według skarżącego, obszar, na którym znajduje się nieruchomość, której dotyczy skarga, objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z [...] marca 1986 r. który wygasł dnia 1 stycznia 2004 r. Działka nr [...] była oznaczona na rysunku planu symbolem A52RL, czyli teren zieleni wysokiej nadrzecznej oraz A50R/RZ, czyli teren upraw rolnych o postulowanym kierunku pastewno-sadowniczo-warzywnym z chowem bydła. Dla terenu plan ustalał możliwość prowadzenia adaptacji istniejącej rozproszonej zabudowy siedliskowej z dopuszczeniem jej uzupełnienia i rozbudowy przy jednoczesnej konieczności zachowania istniejących powierzchni łąkowych i zadrzewień.
Obecnie nieruchomość objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2009 r. Działka została oznaczona symbolem ZN jako teren zieleni naturalnej chronionej.
Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie zmiana dokonana nowym planem zagospodarowania przestrzennego ma istotne znaczenie dla wykonywania uprawnień właścicielskich. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczył prawo własności strony skarżącej, ponieważ zmienił dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości oraz możliwości zagospodarowania działki skarżącego. Tym samym realnie i bezpośrednio wpływa na przysługujące skarżącemu prawo własności, a co za tym idzie narusza przysługujący właścicielom interes prawny.
Skarżący wskazał, że w przepisie § 23 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] wskazano, iż: "1. Ustala się, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem ZN obowiązują następujące zasady zagospodarowania i zabudowy: 2. Przeznaczenie podstawowe: zieleń naturalna, chroniona.
3. W zakresie warunków urbanistycznych: 1) zakazuje się wprowadzania wszelkich urządzeń, budowli, a także innej zabudowy i zagospodarowania nie związanego z przeznaczeniem terenów, 2) ustala się nakaz zachowania istniejącej zieleni i jej obecnego charakteru, 3) ustala się zakaz grodzenia nieruchomości".
W niniejszej sprawie skarżący wywodzi swój interes do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z naruszenia przysługującego prawa współwłasności nieruchomości. Skarżący wskazuje, że naruszenie to polega na ograniczeniu swobody dysponowania i korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i sposobem dotychczasowego wykorzystywania.
Według skarżącego, nowy plan zagospodarowania, wbrew twierdzeniom organu, doprowadził do wyłączenia możliwości dokonywania jakiejkolwiek zabudowy na terenie działki, a także uniemożliwia prowadzenie działalności rolnej. W uprzednio obowiązujących warunkach właściciel nieruchomości mógł dokonywać rozbudowy istniejącej infrastruktury, a także prowadzić uprawy rolne. Jest to istotna zmiana uprawnień właścicielskich. Zakaz wznoszenia jakichkolwiek urządzeń i budowli wynika wprost z planu zagospodarowania. Uprawa rolna również nie jest dłużej dozwolona wobec wyeliminowania z przedmiotowego obszaru oznaczenia A50R/RZ i zastąpienie ich na całym obszarze symbolem ZN. W związku z istniejącym aktualnie nakazem zachowania istniejącej zieleni i jej charakteru nie może być mowy o prowadzeniu żadnej uprawy. W sposób jednoznaczny uprawnienia właścicielskie zostały ograniczone i to w znacznym zakresie. Postanowienia § 23 skarżonej uchwały Rady Miejskiej w [...] ograniczają skarżącego w realizacji przysługujących uprawnień do nieruchomości.
W istocie skarżący nie jest władny dokonać na nieruchomości jakichkolwiek nakładów czy inwestycji. Skarżący nie może nawet dokonać grodzenia nieruchomości. W ocenie skarżącego, należy nadto zaznaczyć, że nieruchomość znajduje się w nieodległym sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych z przeznaczeniem zabudowy jednorodzinnej. Powyższe dotyczy nieruchomości położonej w bliskim sąsiedztwie z rzeką [...], stanowiącą działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...].
Działka, do której skarżącemu przysługuje tytuł w postaci prawa współwłasności nie podlega zalewaniu wodami od wielu lat. Skarżący kwestionuje występowanie stanów zalewowych ww. nieruchomości. Skarżący kwestionuje także istnienie obiektywnych przesłanek uzasadniających potrzebę dokonania ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości i realizacji na niej określonych zamierzeń inwestycyjnych, w tym produkcyjnych w zakresie rolnictwa i gospodarczo - mieszkaniowych jako towarzyszących produkcji rolniczej.
W ocenie skarżącego, nie zachodzą szczególne różnice w ukształtowaniu terenu pomiędzy nieruchomościami położonymi na obszarze oznaczonym symbolem ZN, a nieruchomościami z oznaczeniem 8.MN/U i 9.MN/U.
Skarżący uważa, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu miejscowego przedłożono interes społeczny, bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli, ponieważ ingeruje on w sposób nieuzasadniony w katalog praw obywateli, nie uwzględniając w ogóle praw właścicieli nieruchomości objętych uchwałą. Prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego przez gminę nie powinno bowiem oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli. Pełnomocnik skarżącego wskazuje, że organ błędnie przyjmuje, iż teren znajduje się na obszarze zalewowym rzeki [...]. Rzeka we wsi [...] płynie w głęboko wciętym korycie rzecznym. Z uwagi na fakt, iż obszar gminy [...] należy do dynamicznie rozwijających się terenów, dynamicznie również zmienia się ukształtowanie terenu. Część istniejących dotychczas cieków wodnych zanika wskutek prowadzonych prac ziemnych. Mając to na uwadze obszar ten nie powinien być oznaczony jako tereny zalewowe.
Rada Miejska w [...] w sposób dowolny potraktowała przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, aktualnie na działce [...] nie ma możliwości wznoszenia żadnych zabudowań ani obiektów, jak i wykonywania działalności rolnej czy sadowniczej. Ograniczeń takich nie nakazuje jednak ww. rozporządzenie.
W posumowaniu skargi skarżący stwierdził, że Rada Miejska w [...] dokonała ustaleń w sposób całkowicie dowolny, nie korespondujący ani z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, ani z przepisami dotyczącymi [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Wobec powyższego zakaz budowy nie jest uzasadniony i niezbędny.
Skarżący uważa, że nie może ujść uwadze, że sąsiednie nieruchomości są zabudowane, co prowadzi do nierównego traktowania mieszkańców znajdujących się w takiej samej sytuacji i świadczy o niesprawiedliwym potraktowaniu M. M. względem innych mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego wskazała, że działka objęte wezwaniem położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] (uchwala Rady Miejskiej Nr [...] z [...] grudnia 2009 r.) oraz zgodnie z jego ustaleniami znajduje się na terenie zieleni naturalnej chronionej z zakazem ich grodzenia. Według skarżącego, zapis taki w planie miejscowym ogranicza prawo własności oraz możliwość korzystania z tego prawa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich. Na działce skarżącego nr ew. [...] w [...] w okresie poprzednio obowiązującego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z [...] marca 1986 r. (Dz. Urz. [...]. z 1986 r. nr [...] poz. [...]), nie było możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej, gdyż przepisy przytoczonej uchwały dopuszczały jedynie adaptację istniejącej rozproszonej zabudowy z dopuszczeniem jej uzupełnienia i rozbudowy oraz konieczność zachowania istniejących powierzchni łąkowych i zadrzewień z nimi związanych.
Po wygaśnięciu ww. planu, dla terenów przedmiotowych działek, obowiązywało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego z 2006 r., według którego działka skarżącego znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem ZP jako teren zieleni (parki, zieleńce), w obszarze przyrzecznym, gdzie występowało ryzyko powodzi. Uzyskanie pozwolenia na budowę na obszarach, na których nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o którą inwestor nie występował. W obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwalą Rady Miejskiej Nr [...] z [...] grudnia 2009 r. przedmiotowa działka znajduje się na terenie zieleni naturalnej chronionej w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem ZN, w strefie szczególnej ochrony ekologicznej [...] Obszaru Chronionego oraz w strefie bezpośredniego zagrożenia powodzią.
Zdaniem Rady, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, wynika, że w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego również nie było możliwości wykorzystania działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, plan dopuszczał jedynie rozbudowę i uzupełnienie istniejącej zabudowy z zachowaniem istniejących łąk i zadrzewień z nimi związanych.
W ocenie Rady, nowy uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] obejmujący swoim zasięgiem ww. działkę nie spowodował pogorszenia warunków ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego planu. Ustalenia planu nie wykluczają również "wykonywania uprawnień właścicielskich" - wyłączając możliwość zabudowa przedmiotowych działek. Rada podkreśliła, że sposób zagospodarowania nieruchomości na każdy z okresów był taki sam, działki porośnięte kilkunastoletnimi drzewami, krzewami i trawą, nie były zabudowane ani ogrodzone.
Zdaniem Rady, działka skarżącego znajduje się w dolinie rzeki [...]. która w obecnie obowiązującym studium stanowi Tereny Użytków Zielonych z Zadrzewieniami i Zakrzewieniami w dolinie rzeki oznaczone symbolem RZ, a w poprzednim studium z 2006 r. były to tereny zieleni oznaczone symbolem ZP. Jest to ciągnące się wzdłuż doliny [...] pasmo obszarów łąk, pastwisk, zadrzewień i lasów łęgowych stanowiących siedlisko roślin, zwierząt i grzybów charakterystycznych dla tego typu środowisk. Według Rady, z tych powodów wprowadzono przepis dotyczący zakazu grodzenia, które stanowi barierę w utrzymaniu powiązań ekologicznych pomiędzy ekosystemami, czyli korytarzami ekologicznymi. Jednym z warunków zachowania równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, jednego z aspektów realizacji zrównoważonego rozwoju jest zachowanie powiązań, spójności i ciągłości pomiędzy poszczególnymi elementami środowiska.
Odnosząc się do przestrzegania zasady równości przez rozbieżne zdaniem skarżącego, potraktowanie działki objętej skargą oraz działek położonych w sąsiedztwie Rada wskazała, że właściciele działki tak jak wszyscy inni zainteresowani mogli w ogłoszonych terminach składać wnioski na wstępnym etapie procedury, uwagi po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, brać udział w dyskusji nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu - nie można więc mówić w tym przypadku o nierównym traktowaniu. Według Rady, przeznaczenie terenów w zatwierdzonym planie części wsi [...] jest zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy [...] i intencją Rady Miejskiej w [...], wyrażoną w obowiązującym wówczas studium z 2006 r. i powtórzoną w obecnym studium z 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).
Należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna. Po pierwsze, z uwagi na datę uchwalenia zaskarżonej uchwały ([...] grudnia 2009 r.), skarżący był zobowiązany poprzedzić skargę uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.
Po drugie, skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości zlokalizowanej na terenie objętym uchwałą. Uchwała współkształtuje zatem treść prawa współwłasności nieruchomości skarżącego. Działka objęta skargą zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się na terenie zieleni naturalnej chronionej z zakazem jej grodzenia.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 6 u.p.z.p., polegający na nieuprawnionym ograniczeniu właściciela z możliwości korzystania z jego nieruchomości.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że działką objęta skargą położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] (uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z [...] grudnia 2009 r.) oraz zgodnie z jego ustaleniami znajdują się na terenie zieleni naturalnej chronionej z zakazem ich grodzenia. Skarżący uważa taka treść planu miejscowego ogranicza jego prawo własności oraz możliwość korzystania z tego prawa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich.
W myśl art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo: szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Określenie w planie miejscowym określonego sposobu zagospodarowania terenu nie polega li tylko na ustanowieniu stosownego zakazu, lecz także ustanowieniu ograniczeń (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 523/19, LEX nr 3009384). Zasięg terenów zalewowych wynika z opracowanego przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (RZGW) studium terenów zalewowych dla rzeki [...] z 2004 i 2006 r., które zostały wskazane w studium gminy [...]. Według art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.
Przepisy, które tworzą obszary chronione, należą do przepisów odrębnych obejmujących w niniejszej sprawie rozporządzenie w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, z którymi plan miejscowy powinien być zgodny. Strefa Szczególnej ochrony ekologicznej wynika z treści § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ([...]z dnia 2007.02. [...]) wydanego na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087). Jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w strefie szczególnej ochrony ekologicznej Obszaru zakazuje się: lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; w przypadku [...] w odniesieniu do lokalizowania obiektów budowlanych zakaz ten obowiązuje w odległości mniejszej niż 10 m oraz ogrodzeń w odległości mniejszej niż 5 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Z uwagi na ograniczenia wynikające z przytoczonych przepisów prawnych obowiązujących na tym obszarze w skarżonym w sposób uprawniony wprowadzono przepisy, które zakazują lokalizowania wszelkich urządzeń, budowli, a także innej zabudowy i zagospodarowania, które nie są związane z przeznaczeniem terenów, ustalają nakaz zachowania istniejącej zieleni i jej obecnego charakteru oraz ustalają zakaz grodzenia nieruchomości. Dodatkowo wskazać należy, że na podstawie przepisów poprzednio obowiązującego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy w [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z [...] marca 1986 r. (Dz. Urz. [...]. z 1986 r. nr [...] poz. [...]) na działce skarżącego nr ew. [...] w [...] również nie było możliwości wykorzystania działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdyż ww. uchwała zezwalał jedynie na adaptację istniejącej rozproszonej zabudowy z dopuszczeniem jej uzupełnienia i rozbudowy oraz konieczność zachowania istniejących powierzchni łąkowych i zadrzewień z nimi związanych.
Skarżący w skardze podnosi, że obszar, na którym znajduje się nieruchomość której dotyczy skarga, objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z [...] marca 1986 r. który wygasł dnia 1 stycznia 2004 r. Działka nr [...] była oznaczona na rysunku planu symbolem A52RL, czyli teren zieleni wysokiej nadrzecznej oraz A50R/RZ, czyli teren upraw rolnych o postulowanym kierunku pastewno-sadowniczo-warzywnym z chowem bydła. Dla terenu plan ustalał możliwość prowadzenia adaptacji istniejącej rozproszonej zabudowy siedliskowej z dopuszczeniem jej uzupełnienia i rozbudowy przy jednoczesnej konieczności zachowania istniejących powierzchni łąkowych i zadrzewień. Obecnie nieruchomość objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2009 r. Działka została oznaczona symbolem ZN jako teren zieleni naturalnej chronionej.
Odnosząc się do tak opisanego zarzutu skargi wskazać należy poprzednio obowiązujący plan dopuszczał możliwość prowadzenia adaptacji istniejącej rozproszonej zabudowy siedliskowej z dopuszczeniem jej uzupełnienia i rozbudowy. Jest oczywiste, że warunek ten mógł być spełniony o ile taka zabudowa już istniała przed wejściem w życie Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z [...] marca 1986 r. Z akt sprawy nie wynika, aby na działce nr [...] należącej do skarżącego przed [...] marca 1986 r. istniała jakakolwiek rozproszona zabudowa siedliskowa, która nie może być na gruncie aktualnie obowiązującego planu uzupełniona i rozbudowana.
Skarżący nie wykazał, aby kwestionowany przepis § 23 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] pozbawił skarżącego możliwości uzupełnienia i rozbudowy istniejącej na jego działce rozproszonej zabudowy siedliskowej.
Po wygaśnięciu ww. planu, dla terenów obejmujących przedmiotową działkę, obowiązywało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego z 2006 r., według którego działka skarżącego znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem ZP jako teren zieleni (parki, zieleńce), w obszarze przy rzecznym, gdzie występowało ryzyko powodzi.
W obecnie obowiązującym planie miejscowym przedmiotowa działka znajduje się na terenie zieleni naturalnej chronionej w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem ZN, w strefie szczególnej ochrony ekologicznej [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w strefie bezpośredniego zagrożenia powodzią. Działka skarżącego znajduje się w dolinie rzeki [...], która w obecnie obowiązującym studium stanowi Tereny Użytków Zielonych z Zadrzewieniami i Zakrzewieniami w dolinie rzeki oznaczone symbolem RZ, a w poprzednim studium z 2006 r. były to tereny zieleni oznaczone symbolem ZP. Stanowią one ciągnące się wzdłuż doliny [...] pasmo obszarów łąk, pastwisk, zadrzewień i lasów lęgowych.
Wprowadzenie ograniczeń związanych z zagospodarowaniem ww. obszarów wynikają z funkcji przyrodniczej, którą one pełnią oraz wypełniają założenia zasady zrównoważonego rozwoju.
Przypomnieć należy, że rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu wydane zostało na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.). Zgodnie z treścią tego przepisu, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p., wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po zaopiniowaniu przez wojewódzką radę ochrony przyrody oraz właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem.
W myśl art. 23 ust. 1 u.o.p., obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych.
Grodzenie nieruchomości koliduje w sposób oczywisty z celami wynikającymi z art. 23 ust. 1 u.o.p. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Obecnie i przyszłe potrzeby turystyczno-rekreacyjne społeczeństwa wymagają zabezpieczenia, poza parkami krajobrazowymi, także innych terenów odznaczających się atrakcyjnością krajobrazową i rekreacyjną środowiska przyrodniczego (...)". (zob. T. Szczęsny, Ochrona przyrody i krajobrazu, wyd. III zmienione, Warszawa 1977, s. 110). Zdaniem Sądu, zakazy i ograniczenia wprowadzone w skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczące działki skarżącego zostały wprowadzone dla zapewnienia realizacji celów szczególnej ochrony przyrody. Ograniczenia prawa własności dotyczące działki skarżącego są przydatne do zapewnienia nienaruszalności chronionego terenu wyznaczonego zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zdaniem Sądu, wprowadzone w skarżonym miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego zakazy i ograniczenia dotyczące działki skarżącego nie naruszają również zasady proporcjonalności.
W niniejszej sprawie ograniczenie prawa własności skarżącego nastąpiło w imię realizacji dobra wspólnego jakim jest ochrona środowiska i ochrona przyrody i jest środkiem do realizacji celów wynikających z treści rozporządzenia nr Wojewody [...] z [...] lutego 2007 r. w sprawie utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, a w szczególności z celów wynikających z § 4 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia. Cele te są prawnie dozwolone. Ograniczenia prawa własności skarżącego dotyczące jego działki przez wprowadzone w skarżonym planie zakazy i nakazy są zgodne z konstytucyjnym systemem wartości, a w szczególności z wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadą zrównoważonego rozwoju. Zdaniem Sądu, ograniczenia prawa własności działki skarżącego stanowią zabieg rzeczywiście przydatny dla realizacji celów wynikających z utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz dla realizacji dobra wspólnego jakim jest ochrona środowiska, ochrona przyrody oraz ochrona krajobrazu.
W ocenie Sądu, wprowadzone ograniczenia dotyczące działki skarżącego są rzeczywiście niezbędne dla realizacji dobra wspólnego. Ograniczenie prawa własności skarżącego w skarżonym planie nastąpiło w stopniu niezbędnym do osiągnięcia celu publicznego. Zachowano także proporcjonalność ograniczenia prawa własności w relacji do celu związanego z ochroną przyrody i krajobrazu.
W ocenie Sądu, orzekającego w tym składzie, kwestionowaną w niniejszej sprawie regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaostrzono dotychczasowych warunków zakazu lokalizowania obiektów budowlanych.
Wskazać w tym miejscu należy, że ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, o ile następuje z poszanowaniem zasad zagwarantowanych w Konstytucji RP, a zwłaszcza z zasadą proporcjonalności tj. zakazem nadmiernej ingerencji w stosunku do chronionej wartości w sferę praw i wolności jednostki. W świetle omawianej zasady, ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska, w tym ochronę przyrody, jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko jeśli jest to konieczne. Nadmienić trzeba, że kwestia ingerencji w prawo własności została uregulowana w przepisie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
W świetle natomiast art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie takie, w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. Treści prawa własności i granice tego prawa określa również przepis art. 140 k.c. stanowiący, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Dodać należy, że źródłem stosowanych ograniczeń mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym.
Odnosząc się natomiast do kwestii ograniczenia władztwa planistycznego gmin uchwałą, wyznaczającą obszar chronionego krajobrazu wskazać należy, że działanie to mieści się w granicach dopuszczonych przez art. 5 Konstytucji RP, w świetle którego Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Krajobraz jest częścią środowiska, zatem również jego ochrona ma rangę konstytucyjną. Organ uchwałodawczy samorządu jest zatem uprawniony do wdrożenia rozwiązań, które zapewnią realizację tego celu, nawet wówczas, gdy będzie się to wiązało z ingerencją w prawa podmiotów trzecich - o ile tylko spełniony będzie wymóg proporcjonalności rozwiązań. Zakres urbanistycznych zasad ochrony krajobrazu w skarżonej uchwale został ograniczony do minimum niezbędnego dla zachowania walorów krajobrazowych.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że przepisy kwestionowanej uchwały w zakresie ograniczeń dotyczących działki o nr ew. [...] nie stanowią naruszenie zasady proporcjonalności.
Odnosząc się do przestrzegania zasady równości przez rozbieżne zdaniem skarżącego potraktowanie działek objętych skargą oraz działek położonych w sąsiedztwie wskazać należy, że decyzje planistyczne co do przeznaczenia podejmowane były w oparciu o obowiązujące studium z 2006 r., zmienione w 2009 r., w którym określono już funkcje terenów i zgodnie z obowiązującym wówczas porządkiem prawnym Rada, uchwalając plan stwierdzała jego zgodność ze studium. Nie było więc możliwości kontynuowania przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową na działce skarżącego, które w studium miały przeznaczenie pod tereny zieleni (ZP) ponieważ nie spełniona byłaby podstawowa przesłanka zgodności planu miejscowego ze studium.
Przeznaczenie terenów w zatwierdzonym planie części wsi [...] jest zgodne z realizowaną w trakcie przygotowania i zatwierdzania planu polityką przestrzenną Gminy [...] i intencją Rady Miejskiej w [...], wyrażoną w obowiązującym wówczas studium z 2006 r.
Skarżący nie przedstawił przekonujących argumentów na rzecz tezy o nadużyciu przez Radę władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Analiza zaskarżonej uchwały oraz akt planistycznych, prowadzi do następujących wniosków istotnych z punktu widzenia zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Po pierwsze nowy uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] obejmujący swoim zasięgiem działkę skarżącego nie spowodował pogorszenia warunków jej zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Po drugie ustalenia planu nie wykluczają wykonywania uprawnień właścicielskich skarżącego. Po trzecie sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości był w każdym z okresów taki sam (działki porośnięte drzewami, krzewami i trawą) nie były zabudowane ani ogrodzone. Ponadto, przeznaczenie to odpowiada kierunkom określonym w powołanym wyżej studium.
Nie doszło także do naruszenia art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez nie zastosowanie tego przepisu. Art. 6 ust. 1 Konwencji zapewnia "prawo do sądu", którego prawo dostępu do sądu, to jest prawo do zainicjowania postępowania przed sądami w sprawach skargi na akt prawa miejscowego, stanowi jedynie jeden aspekt. Aby art. 6 ust. 1 Konwencji mógł znaleźć zastosowanie w zakresie skargi na akt prawa miejscowego, musi pojawić się autentyczny i poważny spór dotyczący tego prawa. Spór ten może dotyczyć nie tylko faktycznego istnienia prawa, lecz również jego zakresu i sposobu wykonywania. Nadto, wynik postępowania musi być bezpośrednio rozstrzygający dla tego prawa. W niniejszej sprawie tego rodzaju spór nie wystąpił, ponieważ prawo skarżącego do złożenia skargi do Sądu na plan nie było kwestionowane.
W świetle obowiązującego prawa polskiego skarżący miał możliwości zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...]. Z tego powodu skarżący nie został pozbawiony "prawa do sądu". Jego prawo w tym zakresie nie zostało również w żaden sposób ograniczone. Tym samym Sąd nie stwierdził naruszenia art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Reasumując, Rada nie nadużyła władztwa planistycznego wprowadzając zakaz lokalizowania wszelkich urządzeń, budowli, a także innej zabudowy i zagospodarowania, które nie są związane z przeznaczeniem terenów, ustalając nakaz zachowania istniejącej zieleni i jej obecnego charakteru oraz ustalając zakaz grodzenia nieruchomości.
Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.