Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2005 r. nr (...)Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia (...) października 2003 r. nr (...) o zobowiązaniu L. S. do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie działki nr ew. (...) położonej w W. przy ul. (...), w tym s. do stanu poprzedniego - istniejącego wg planu sytuacyjno-wysokościowego w skali 1:500, stanowiącego załącznik do opinii opracowanej przez inż. J. K. w 1996 r. oraz do decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium uznało za niezasadne dopuszczenie wnioskowanych przez L. S. dowodów na okoliczność ustalenia przyczyn sporu wobec sprawy przywrócenia stosunków wodnych na gruncie działki nr ew. (...), wskazując, że zgodnie z art. 75 §1 kpa obowiązkiem organu jest dopuszczenie, jako dowód, wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Tymczasem, żądanie przez L. S. przeprowadzenie dowodów na wskazane prze niego okoliczności nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.
Mając na względzie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedstawione przez skarżącego opinie nie podważają ustaleń zawartych w opiniach stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ponieważ dotyczą okresu sprzed 1998 r. Natomiast, przedmiotem postępowania objęte są skutki i konieczność zaradzenia skutkom działań, polegających na nawiezieniu gruntu, podejmowanych przez skarżącego na działce nr ew. (...), w dwóch etapach: w latach 1994-1995 oraz w 1998 r.
Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania opracowania z 1999 r. sporządzonego przez prof. dr hab. H. P. i dr inż. L. S., wskazując na treści tej opinii dotyczące naruszenia stosunków wodnych na działkach ew. nr (...) i (...). Wobec działki nr (...) zacytowano stwierdzenie, że w skali działki nr (...) nastąpiła zmiana stosunków wodnych; uznać ją należy za mało znaczącą.
Kolegium przytoczyło również fragment opracowanej w 2004 r. oceny aktualności opinii 1999 r, stwierdzając, że wnioski opinii z 1999 r. w pkt 1-9 są nadal aktualne, a wniosek nr 10, w świetle zmian przepisów prawa przyjmuje treść, że wykonane przez L. S. roboty ziemne oddziaływają znacząco na powierzchnię terenu, glebę i podłoże gruntowe, stosunki wodne i warunki komunikacji w kierunku terenów rekreacyjnych, czym naruszone zostały wskazane przepisy ustawy prawo wodne.
Kolegium wskazało również fragment opracowania z 2004 r. o treści, że właściciel działki nr (...) znacznie podwyższając teren i formując skarpy na działkach sąsiednich zmienił znacząco kierunek spływu wód opadowych, w szczególności wzdłuż działki nr (...) (ulica) czego dowodem jest powstały na tej działce wyerodowany lej.
Wskazano także, iż wnioski w opracowanej w roku 1999 opinii pozostają prawie w całości aktualne, zmieniła się tylko kwalifikacja prawna wynikła z gruntownych zmian sformułowań w podstawowych aktach prawnych
W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarżącego, zawartych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że są w większości pozamerytoryczne wobec przedmiotowego zakresu postępowania, natomiast zarzuty merytoryczne nie są poparte dowodami mogącymi podważać wnioski wynikające z opracowań z 1999 r. i z 2004 r. oraz ustaleń dokonanych w trakcie postępowania.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, L. S. wskazał na niezasadność decyzji organów obu instancji, podnosząc, że opinia biegłego P. K. oraz opinia L. S. i H. P. potwierdzają, że nasypaniem ziemi na działkę nr ew. (...) skarżący nie naruszył stosunków wodnych tej działki.
Skarżący zarzucił organom orzekającym naruszenie całego szeregu przepisów proceduralnych dotyczących poszczególnych czynności podejmowanych w toku postępowania przez organy oraz wskazał na zaniechanie organów w przedmiocie uwzględnienia zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych, mających -zdaniem skarżącego - zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi zakwestionowano ustalenia i oceny przyjęte w opiniach sporządzanych na zlecenie organów, skutkiem których uznano, że skarżący naruszył stosunki wodne na działce nr ew. (...). Podniesiono również zarzuty wobec samej procedury zlecenia opinii oraz ich sporządzenia, w tym czynności podejmowanych przez biegłych oraz ich ocen formułowanych wobec działań skarżącego na działce nr ew. (...). W skardze L. S. ustosunkował się również do zarzutów czynionych wobec jego osoby co do naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego, w szczególności ustawy prawo wodne, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy prawo budowlane. Skarga zawiera także obszernie uzasadnioną polemikę z wnioskami opinii przyjętych za podstawę zaskarżonych decyzji.
Skarżący zgłosił również obszernie i wnikliwie opisane zarzuty wobec opinii sporządzonych na zlecenie organów, w kolejnych pismach stanowiących uzupełnienie skargi, złożonych do akt sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji, wskazując, że zarzuty skargi stanowią co do istoty powtórzenie zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229, ze zm.), jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Powołany przepis stanowi jedną z norm, które służą usunięciu negatywnych skutków działań właścicielskich podejmowanych w ramach wykonywania prawa własności nieruchomości, zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, w zakresie istniejących dotychczas stosunków wodnych. Jest to norma z zakresu prawa sąsiedzkiego, realizowana jednak w drodze postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, w której właściwy organ administracji dokonuje ustalenia, jakiego rodzaju działania podejmował właściciel nieruchomości i jakie są tego skutki wobec nieruchomości sąsiednich w zakresie istniejących dotychczas stosunków wodnych. W wyniku dokonanych ustaleń, organ wydający decyzję zobowiązany jest następnie ocenić, czy skutki te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie w zakresie stosunków wodnych, i stosownie do poczynionej oceny rozstrzygnąć, czy i do jakich czynności zobowiązać właściciela nieruchomości, aby zapobiec szkodom na nieruchomościach sąsiednich, jeżeli takowe powstają.
W tym względzie organ administracji może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego albo też wykonanie przez właściciela nieruchomości urządzeń zapobiegających szkodliwemu oddziaływaniu na stosunki wodne wobec nieruchomości sąsiednich.
Omawiana ingerencja organu administracji w wykonywanie prawa własności nieruchomości, z racji konstytucyjnej ochrony tej własności, uwarunkowana jest niewątpliwym ustaleniem, że sposób wykonywania tej własności szkodliwie oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie w zakresie dotychczasowych stosunków wodnych. Ingerencja ta możliwa jest jednak tylko w sposób ustawowo określony, najmniej dolegliwy dla właściciela, skutkiem czego organ administracji zobowiązany jest rozważyć, jaki sposób tej ingerencji jest wystarczający dla usunięcia szkodliwego oddziaływania wykonywania prawa własności na nieruchomości sąsiednie. Uprawnienie organu do ingerowania w sposób wykonywania prawa własności decyzją administracyjną wymaga zatem wnikliwego uzasadnienia w zakresie wyboru przez organ zastosowanego środka ingerencji przymuszającego właściciela do określonego sposobu zachowania się lub zaniechania w ramach wykonywania własności.
W rozpatrywanej sprawie organy orzekające obu instancji nie uzasadniły w sposób wystarczający, adekwatny do art. 107 §3 w zw. z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa, zastosowanego środka ingerencji w postaci nakazu przywrócenia nieruchomości oznaczonej dz. ew. nr (...) do stanu poprzedniego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą nakazano przywrócenie stanu poprzedniego w sposób określony w załączniku do opinii opracowanej przez inż. J. K. w 1996 r., nie rozważając znaczenia oceny tej opinii wskazanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 120/97, w którym stwierdzono m.in., że: "Skarżący przedstawił nową opinię specjalisty w tej dziedzinie, która może wywołać pewne wątpliwości co do rzetelności i fachowości biegłego K." (z akt wynika, iż dotyczy to opinii biegłego K.). Podejmując ponowne rozstrzygnięcie w sprawie, organy orzekające miały obowiązek wyjaśnić, czy opinia inż. K. wraz z załącznikami, może być nadal przydatna w sprawie.
Za podstawę ustaleń i ocen naruszenia przez L. S. stosunków wodnych na działce nr ew. (...), organy orzekające przyjęły opinię L. S. i H. P. sporządzoną w 1999 r. o tytule: "Ocena oddziaływania na środowisko robót ziemnych w rejonie G. działki ew. nr (...),(...),(...)" oraz opracowanie L. S. sporządzone w 2004 r. o tytule: "Ocena aktualności wniosków zawartych w opiniach w zakresie zmiany stosunków wodnych, spowodowanych działaniami Pana L. S. na działkach nr (...) i (...) sąsiadujących z G.", w którym odniesiono się w istocie do wniosków zawartych w opinii sporządzonej w 1999 r.
Rozważając wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, organy orzekające miały obowiązek, sięgając po opinię biegłych w trybie art. 84 kpa, dokonać oceny wpływu działań L. S. na stosunki wodne, i tylko w tym zakresie, sporządzone opinie mogły być wykorzystane do oceny, w trybie art. 80 kpa, zaistniałych skutków działań skarżącego, aby wydać następnie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.
W opinii sporządzonej przez L. S. i H. P. w 1999 r. (str.
31) stwierdzono m.in., że: "w skali działki (...) nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Uznać ją należy za mało znaczącą". Ponadto wskazano, że: "Wody powierzchniowe z działki (...) aktualnie spływają w kierunku działki (...) po skarpie nasypu, jak w okresie wyjściowym, nie zmieniając w znaczącym stopniu stosunków wodnych".
Organy orzekające w sprawie nie oceniły znaczenia powyższych stwierdzeń dla ustalenia, czy działania skarżącego podjęte w granicach działki nr ew. (...) kwalifikują się do uznania ich za zmieniające stosunki wodne na tyle w sposób szkodliwy wobec gruntów sąsiednich, aby skutkiem tego nakazać przywrócenie na działce nr ew. (...) stanu poprzedniego.
Nie oceniono również, jakie znaczenie w kontekście przytoczonych stwierdzeń, posiada wniosek zawarty w pkt 10 opinii z 1999 r., według którego: "Wykonane przez Pana L. S. roboty ziemne oddziaływują znacząco na następujące elementy środowiska: powierzchnia terenu, gleba i podłoże gruntowe, stosunki wodne i warunki komunikacji". Zestawienie bowiem tego wniosku z przytoczonymi ocenami skali naruszenia stosunków wodnych na działce nr ew. (...) i ich oddziaływania na działki sąsiednie, budzi wątpliwości, czy wniosek ten dotyczy działki nr ew. (...). Zwłaszcza, że na str. 31 opinii z 1999 r. wskazano, że: "Przedstawione fakty dowodzą, że wykonane przez p. L. S. roboty ziemne na terenie działki (...) zmieniły w znaczącym stopniu stosunki wodne w południowej części działki (...), stanowiącej własność Gminy oraz działki (...), na obrzeżach glinianki 2 i 3, stanowiącej własność Skarbu Państwa -zgodnie z wykładnią treści artykułu 50 Prawa wodnego".
Przytoczona treść opinii wskazuje, że znaczące zmiany stosunków wodnych powstały na działkach nr ew. (...) i (...), w wyniku działań skarżącego dokonanych na tych działkach, a nie na działce nr ew. (...).
Organy orzekające nie odniosły się także do wniosków zawartych w pkt 11-14 opinii z 1999 r, wskazujących na wykonanie stosownych urządzeń i zabezpieczeń, zamiast przywrócenia stanu poprzedniego. Racjonalność tych wniosków, w rozpatrywanej sprawie, należało ocenić wobec działki nr ew. (...), w kontekście zastosowania mniej uciążliwego środka ingerencji w wykonywanie prawa własności tą działką, określonego w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, dla osiągnięcia celu wskazanego w tym przepisie.
Również treść opracowania z 2004 r, wykonanego przez L. S., nie została przez organy orzekające wnikliwie oceniona dla zastosowania go do oceny spełnienia przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wobec działki nr ew. (...).
Na stronie 12 powołanego opracowania wskazano bowiem, że: "Właściciel działki nr (...) znacznie podwyższając teren i formułując skarpy na działkach sąsiednich zmienił znacząco kierunek spływu wód opadowych, w szczególności wzdłuż działki nr (...) (ulica) czego dowodem jest powstały na tej działce wyerodowany lej (punkt 4 w rozdziale 3 opisu wizji terenowej)". Dalej wskazano, że: "Przedstawione z szerokim uzasadnieniem merytorycznym, oparte na analizie wielu ekspertyz cząstkowych wnioski w opracowanej w roku 1999 Ocenie oddziaływania na środowisko robót ziemnych w rejonie G. działki ewidencyjne nr (...),(...),(...), pozostają prawie w całości aktualne. Zmieniła się tylko ich kwalifikacja prawna wynikła z gruntownych zmian sformułowań w podstawowych aktach prawnych".
Powyższa treść nie jest jednoznaczna co do oceny naruszenia stosunków wodnych na działce nr (...) i ich skutków wobec działek sąsiednich. Wymaga to wyjaśnienia, poprzez ustalenie - czy nadal dotyczy to oceny działań skarżącego, jako właściciela działki nr ew. (...), ale dokonanych na działkach nr (...) i (...), czy dotyczy to także działań dokonanych na działce nrew. (...).
Przyjmując za podstawę do wydania decyzji, ingerującej w wykonywanie prawa własności działki nr ew. (...), opinii biegłych sporządzonych w 1999 r. i w 2004 r., należało wnikliwie ocenić, jakie wynikają z tych opinii wnioski wobec działki nr ew. (...), skoro opinie te nie zostały przez organy orzekające podważone.
Mając na uwadze, że opisane naruszenia art. 107 §3 kpa w zw. z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa przez organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w sprawie, Sąd nie rozważał skuteczności pozostałych zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, ponieważ sprawa wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne wobec działki nr ew. (...), musi być ponownie rozpatrzona przez organ pierwszej instancji w całości.
W związku z powyższym, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy w pierwszej kolejności dokonać oceny wartości dowodowej zebranego dotychczas materiału dowodowego, z uwzględnieniem oceny zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 120/97, i po rozważeniu zarzutów zgłaszanych przez skarżącego. Dopiero po takiej ocenie i ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego w zakresie, jaki okaże się za niezbędny, należy, zgodnie z art. 10 §1 kpa, zapewnić skarżącemu prawo wypowiedzenia się wobec całości zebranego materiału dowodowego, aby przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, niezależnie od jego sposobu, ustosunkować się, zgodnie z art. 107 §3 kpa, do wszystkich zarzutów skarżącego, jakie skarżący podniósł także w niniejszym postępowaniu.