Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. S. i G. S. na postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, położony przy ul. [...] w dzielnicy [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.
Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2015 r. S. S. i G. S. zwrócili się o ustalenie i wypłatę odszkodowania - w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji i Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 36, poz. 175) sporządzonym w Paryżu 30.03.1963 r., Protokołem nr 4 do powyższej Konwencji, sporządzonym w Strasburgu w dniu 16.09.1963 r., art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - za grunt stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] położony przy ul. [...] w dzielnicy [...] wydzielony pod drogę.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Prezydent [...] na podstawie art. 61a k.p.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej u.g.n., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęty grunt.
W uzasadnieniu organ stwierdził, iż bez przeprowadzenia uzgodnień pomiędzy byłym właścicielem nieruchomości, a podmiotem publicznoprawnym, na rzecz którego doszło do wywłaszczenia, nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.
Na powyższe postanowienie S. S. i G. S. złożyli zażalenie. W uzasadnieniu wskazali, że próby uzgodnień z organem były przez wnioskodawców podejmowane.
W tych okolicznościach, w wyniku rozpatrzenia zażalenia, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016r.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 129 ust. 3 i ust. 5 u.g.n. przewiduje, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 (ust. 5 pkt 1); na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (ust. 5 pkt 2); gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (ust. 5 pkt 3). Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna, w decyzji, o której mowa w ust. 1, podaje się dodatkowo oznaczenie nieruchomości zamiennej według treści księgi wieczystej oraz według katastru nieruchomości, jej wartość oraz wysokość dopłaty.
Organ stwierdził, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa powyżej, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Wojewoda wyjaśnił, że z powyższej regulacji wynika, iż wysokość odszkodowania ustala się w pierwszej kolejności w drodze uzgodnień między byłym właścicielem lub byłym użytkownikiem wieczystym a organem wykonawczym odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub starostą reprezentującym Skarb Państwa (jako reprezentantami beneficjantów dokonanego wydzielenia działek gruntu pod drogę publiczną). Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, przeprowadzenie negocjacji celem uzgodnienia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Podstawą wszczęcia postępowania o ustalenie odszkodowania przed starostą jest negatywny wynik rokowań i wniosek byłego właściciela o wszczęcie postępowania.
Zdaniem organu, z akt administracyjnych wynika, że w przedmiotowej sprawie nie były prowadzone uzgodnienia pomiędzy byłymi właścicielami a organem. Nie został zatem wyczerpany tryb cywilnoprawny, wobec czego nie zaistniała obligatoryjna przesłanka do wszczęcia postępowania. Uwzględniając obecnie obowiązujące przepisy określające procedurę wywłaszczenia gruntu pod drogi publiczne, organ uznał, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego konieczne jest przeprowadzenie uzgodnień w trybie cywilnoprawnym.
Wojewoda podał, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Mając zatem na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie nie były prowadzone rokowania w celu ustalenia wysokości odszkodowania i nie został wyczerpany tryb cywilnoprawny, a zatem nie została spełniona obligatoryjna przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego, wojewoda stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 u.g.n. za grunt wydzielony pod drogę.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. S. i G. S. Kwestionowanemu postanowieniu zarzucili wydanie z naruszeniem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania.
Skarżący podnieśli, że organ pominął okoliczność, że pierwszy wniosek złożyli w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt w dniu 15 grudnia 2005 r. W dniu 6 listopada 2006 r. otrzymali od Urzędu [...] odpowiedź, że o odszkodowaniu w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną rozstrzygnie Wojewoda [...] decyzją deklaratoryjną i od tego zależy dalszy tok postępowania o odszkodowanie. Do tej pory decyzja taka nie została wydana. Skarżący wskazali, że pomimo braku decyzji deklaratoryjnej, wpis do księgi nastąpił na wniosek Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. o odłączenie z KW [...] działki nr [...] i urządzenie księgi wieczystej oraz wpisanie w nowoutworzonej księdze własności [...].
Skarżący poinformowali, że m.in. w związku z brakiem decyzji deklaratoryjnej wydanej w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w dniu 8 czerwca 2012 r. złożyli pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej [...] z rzeczywistym stanem prawnym poprzez wykreślenie [...] jako właściciela i wpisanie jako współwłaścicieli skarżących. Powództwo zostało prawomocnie oddalone wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 2012 r., który został utrzymany wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] lipca 2014 r.
Zdaniem skarżących, wydanie decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest w niniejszej sprawie zbędne, gdyż [...] jest już wpisane do księgi wieczystej nr [...] jako właściciel działki nr [...] w obrębie [...]. Skarżący ocenili jako nadużycie prawa powoływanie się przez Prezydenta [...] i Wojewodę [...] na brak uprzednich uzgodnień w trybie cywilnoprawnym czy też brak decyzji deklaratoryjnej wojewody. Podkreślili, że pozostają nadal bez odszkodowania, a żaden organ administracji nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość, która stała się własnością [...].
W ocenie skarżących, oczekiwanie organu na decyzję deklaratoryjną wojewody, która z uwagi na istnienie wyroków sądów cywilnych jest zbędna, w sposób oczywisty narusza ich prawo własności. Podnieśli, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w art. 21 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Brak działań organu w celu ustalenia i wypłacenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest zatem sprzeczny z Konstytucją RP oraz Europejską Konwencją Praw Człowieka. Zdaniem skarżących, zasadne jest wszczęcie postępowania w celu ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Prezydenta [...] z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.
Podstawą prawną wskazaną przez organ jest art. 61 a § 1 K.p.a.
Organy obu instancji uznały, że nie został wyczerpany tryb rokowań i dlatego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Oceniając zaskarżone postanowienie stwierdzić należy, że zapadło ono z naruszeniem art. 61 a § 1 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wskazać należy, że wbrew wywodom organu, wniosek skarżących o odszkodowanie został złożony nie 15 stycznia 2015 r. ale 29 grudnia 2005 r.
Dotyczył żądania odszkodowania za działkę o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew [...]), położonej w [...], a stanowiącej ówcześnie własność T. S., której skarżący są spadkobiercami. Podział nastąpił decyzją z [...] listopada 1992 r. na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. 1991, Nr 30, poz. 127). Działka ta została przewidziana pod dojazd i dojście do nowoutworzonych działek. Następnie na podstawie tej decyzji [...] ujawniło swe prawa w księdze wieczystej nr [...]. Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] marca 2000 r. uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego, w którym działka ta została oznaczona jako "nieobligatoryjny ciąg pieszo-jezdny". Powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wytoczone przez spadkobierców byłej właścicielki zostało prawomocnie oddalone wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w [...], sygn. [...].
Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący mocą decyzji z [...] listopada 1992r. utracili prawo własności do tej działki. Wynika to zresztą z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod rządami której doszło do wydzielenia działki pod ciąg pieszo jezdny.
Skutek odjęcia prawa własności następuje gdy orzeczenia o podziale jest ostateczne lub prawomocne. W zdaniu drugim art. 10 ust. 5 tej ustawy ustawodawca nakazał wypłatę odszkodowania wg zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z 21 sierpnia 1997 r., która uchyliła ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 233 tej ustawy do spraw wszczętych a nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowej stosuje się jej przepisy. Przepis ten ma więc zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ wniosek o wszczęcie postępowania został złożony 29 grudnia 2005 r. (data pisma 28 grudnia 2005 r.), jeszcze pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Do tej sytuacji ma w związku z tym zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. który stanowi, że w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalania odszkodowania a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, starosta ustała odszkodowanie. Odszkodowanie ustala się wg zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżący nie otrzymali odszkodowania które organ winien był ustalić i wypłacić po uostatecznieniu się decyzji podziałowej.
Obecnie obowiązujące zasady dotyczące wywłaszczania nieruchomości uzależniają wszczęcie postępowania odszkodowawczego od przeprowadzenia rokowań między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe - co wynika z art. 114 ust. 1 u.g.n.
W niniejszej sprawie Prezydent [...] zamiast przystąpić do rokowań albo pouczyć stronę o konieczności ich przeprowadzenia najpierw pismem z 21 czerwca 2006 r. poinformował, iż sprawa nie może być rozstrzygnięta ponieważ konieczne jest wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (D.U. 133, poz. 872), która stanowi podstawę do ujawnienia odpowiedniej jednostki w księdze wieczystej. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] czyli po 10 latach, zawiesił postępowanie w sprawie z tego samego powodu (braku decyzji). Postanowienie o odmowie wszczęcia wydał [...] lutego 2016 r. Być może podejmował inne czynności w sprawie ale dowodów na nie w aktach przedstawionych sądowi brak.
Takie zachowanie organu, który własnym błędnym działaniem uniemożliwia stronie otrzymanie należnego odszkodowania za odjęcie prawa własności należy potraktować jako brak woli ze strony organu polubownego rozstrzygnięcia sprawy. Brak podjęcia merytorycznych działań w powiązaniu z brakiem pouczenia o konieczności ich przeprowadzenia przez ponad 10 lat należy ocenić jako odmowę rokowań.
W okolicznościach tej sprawy brak było bowiem podstaw do uzależniania podejmowania czynności, które miały skutkować przyznaniem odszkodowania od wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z 1989 r.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego okoliczność że stan prawny nieruchomości nie został potwierdzony decyzją deklaratoryjną wydawaną w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z 1989 r Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie ma żadnego wpływu na rozpoznanie wniosku o wypłatę odszkodowania, skoro prawo do nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie decyzji podziałowej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 33/07 stwierdzono, że "art. 73 przepisów wprowadzających na przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Nie wprowadza też obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją wojewody do zgłoszenia zamiaru uzyskania odszkodowania. Poglądy te przywołał NSA w wyroku z 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2730/12 a sąd w niniejszej sprawie w pełni przyłącza się do tych poglądów.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zgodzić się ze skarżącymi, że nierozpoznanie wniosku o odszkodowanie przez blisko 10 lat i zawieszenie postępowania z uwagi na oczekiwanie na wydanie decyzji deklaratoryjnej stanowi rażące naruszenie przez organ prawa w szczególności art. 6, 7 8, 9, K.p.a.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku.
Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien zastosować się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu i rozpoznać wniosek z 28 grudnia 2005 r. o przyznanie odszkodowania.