Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w K., w dniu [...] października 2005 r. złożył wniosek do Wojewody [...], o unieważnienie paszportu K. M. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w K. podniósł, że nadzoruje postępowanie przygotowawcze przeciwko K. M. podejrzanemu o naruszanie art. 228 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił unieważnienia paszportu wydanego na nazwisko M. K. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał, że Prokuratura Rejonowa w K. wydała postanowienie o przedstawieniu zarzutów K. M., lecz nie ogłoszono mu go, z uwagi na fakt niemożnośći ustalenia miejsca jego pobytu. K. M. jest poszukiwany ale Prokuratura Rejonowa w K. nie wystawiła, za nim listu gończego. Wojewoda [...] podkreślił, że K. M. nie posiada obecnie miejsca stałego zameldowania w kraju, a z ostatniego miejsca zameldowania został on wymeldowany w dniu 12 lutego 2004 r. Wojewoda [...] podniósł, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach, organ paszportowy wydaje decyzję o unieważnieniu paszportu, na wniosek organu prowadzącego przeciw osobie posiadającej paszport postępowanie przygotowawcze lub wykonawcze w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub w sprawie o przestępstwo skarbowe.
Według Wojewody [...], nie jest on władny dokonywać oceny prawidłowości prowadzonego postępowania karnego, stanowiącego podstawę wniosku o unieważnienie paszportu, natomiast bada w/w wniosek w zakresie przysługujących mu kompetencji określonych w przepisach ustawy o paszportach. W szczególności sprawdza, czy taki wniosek spełnia wymogi formalne, a więc czy wydany został w związku z toczącym się przeciwko osobie postępowaniem w sprawie karnej, czy wydano postanowienie o przedstawieniu tej osobie zarzutów i czy zarzuty te ogłoszono, a w przypadku braku możliwości ustalenia pobytu podejrzanego, czy wydano postanowienie o poszukiwaniu podejrzanego listem gończym. Zdaniem Wojewody [...], w niniejszej sprawie zaniechano wydania postanowienia o poszukiwaniu K. M. listem gończym, wobec czego, wniosek Prokuratora Rejonowego w K. nie spełnia wymogów formalnych.
Od tej decyzji odwołanie wniósł Prokurator Rejonowy w K. zarzucając Wojewodzie [...] błędną interpretację przepisów ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach, polegającą na uznaniu, ze postępowanie przygotowawcze prowadzone jest przeciwko osobie, tylko wtedy gdy ogłoszono jej wydane postanowienie o przedstawieniu zarzutów.
W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w K. podniósł, że wyrażone w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach pojęcie "osoby przeciwko której prowadzone jest postępowanie przygotowawcze" nie jest zdefiniowane w ustawie o paszportach, dlatego też za osobę przeciwko której prowadzone jest postępowanie przygotowawcze należy rozumieć osobę, która występuje w charakterze podejrzanego (w rozumieniu art. 71 § 1 Kodeksu postępowania karnego) w tym postępowaniu. Prokurator Rejonowy w K. podkreślił, że ustawą z dnia 10 stycznia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania karnego, ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks postępowania karnego, ustawy świadku koronnym oraz ustawy o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 17, poz. 155) znowelizowano art. 313 § 1 Kodeksu postępowania karnego poprzez przyjęcie, że gdy ogłoszenie postanowienia lub przesłuchanie podejrzanego nie jest możliwe z powodu jego ukrywania się lub nieobecności w kraju, osoba, w stosunku do której sporządzono postanowienie o przedstawieniu zarzutów, staje się podejrzanym w rozumieniu art. 71 § 1 Kodeksu postępowania karnego.
Podejrzanym jest również osoba, w stosunku do której wydano również tzw. postanowienie blankietowe o przedstawieniu zarzutów. Dlatego też, w ocenie Prokuratora Rejonowego w K. została spełniona przesłanka do unieważnienia paszportu K. M. Prokurator Rejonowy w K. podniósł również, że ustawodawca do przesłanek unieważnienia paszportu nie zaliczył konieczności poszukiwania podejrzanego listem gończym. Decyzja w tym przedmiocie, a zarazem ocena wystąpienia przesłanek stosowania tego środka przymusu oraz jego zasadność na etapie postępowania przygotowawczego należy wyłącznie do prokuratora. Dlatego też Wojewoda [...] wszczynając postępowanie administracyjne w przedmiocie unieważnienia paszportu K. M., nie był władny oceniać zasadności wniosku, a jedynie miał obowiązek ustalić, czy zostały spełnione przesłanki do unieważnienia paszportu.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...], lecz z innych powodów niż te, które podał Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji.
W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Spaw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o paszportach nie ma zastosowania wobec osób których miejsce stałego pobytu znajduje się za granicą. W ocenie Ministra, wskazuje na to literalnie wart. 6 ust. 1 i 2 ustawy o paszportach. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że z akt administracyjnych wynika, iż K. M. nie jest zameldowany i nie przebywa w Polsce, dlatego też należy przyjąć, że jego pobyt poza granicami kraju ma charakter stały, skoro już od 12 lutego 2004 r. nie przebywa w kraju, wobec czego, nie można pozbawić obywatela polskiego posiadania polskiego paszportu.
Jednocześnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że nie stosowanie art. 6 ustawy o paszportach w stosunku do osób, których miejsce pobytu stałego jest za granią, znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądownictwa administracyjnego.
W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że odmowa unieważnienia paszportu K. M. była uzasadniona.
Na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Prokurator Rejonowy z K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...].
W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy z K. wskazał, iż w jego przekonaniu przepisy art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o paszportach nie uzależniają unieważnienia paszportu od miejsca pobytu osoby, której wniosek dotyczy. Jeśli zatem spełnione są wszelkie przesłanki do unieważnienia paszportu wynikające ze wskazanych przepisów, organ paszportowy, który go wydał (w kraju) winien go unieważnić.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione..
Na wstępie wymaga podkreślenia, że uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dlatego też, stwierdzić należy, że w tym aspekcie Prokurator Rejonowy w K. nie może być uznany za podmiot legitymowany do wniesienia skargi. W szczególności uprawnienie to nie wynika z treści art. 10 ust. l w zw. z art. 6 ust. l pkt 3 ustawy z dnia 29.11.1990 r. o paszportach, który był podstawą prawną orzekania przez organy administracji publicznej. Z powołanej regulacji wynika tylko, że wymienione w nim organy mogą zainicjować wszczęcie postępowania w sprawie unieważnienia paszportu. Nie oznacza to jednak, że postępowanie to dotyczy własnego interesu prawnego tych organów. Podkreślenia wymaga, że organ wymieniony w powołanym przepisie nie jest adresatem decyzji w sprawie unieważnienia paszportu.
Uprawnień prokuratora jako strażnika praworządności do wniesienia przedmiotowej skargi upatrywać zatem należy w treści art. 50 § 2 w zw. z art. 52 § l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym, zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 6/05) na prokuratorze, który brał udział w postępowaniu administracyjnym spoczywa obowiązek wyczerpania środków odwoławczych przed wniesieniem skargi, który to wymóg w niniejszej sprawie został spełniony.
Dokonując merytorycznej kontroli decyzji zarówno wojewody [...], jak i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom Ministra art. 10 ust. l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach nakazuje organowi paszportowemu wydanie decyzji o unieważnieniu paszportu, o ile zachodzą okoliczności określone w art. 6 ust. 1 tej ustawy, mając na myśli sytuacje określone w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2 i 3.
Oznacza to, że do unieważnienia paszportu nie odnosi się część wstępna ust. 1 art. 6 ustawy o paszportach, dotycząca odmowy wydania paszportu w kraju. Zwrot bowiem zawarty w ust. 1 art. 10 tej ustawy, a więc odwołanie się do zajścia okoliczności określonych w art. 6 ust. 1 ustawy o paszportach, służy jedynie wskazaniu podmiotów uprawnionych do kierowania wniosków o unieważnienie paszportu oraz formułuje dodatkowe wymogi, zawarte w pkt 1, 2, 3 ust. l art. 6, spełnienie których stwarza obowiązek organu paszportowego unieważnienia paszportu.
Należy przy tym, mieć na uwadze rozróżnienie poczynione przez ustawodawcę zapisane w art. 4 ustawy o paszportach, który jako organy paszportowe uprawnione do wydawania paszportów i dokonywania w nich zmian rozróżnia w kraju – wojewodę właściwego ze względu na miejsce pobytu stałego osoby ubiegającej się o paszport oraz za granicą – konsula.
Z kolei ustawa z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r., Nr 215, poz. 1823 ze zm.) w art. 23 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż konsul, m. in. wydaje obywatelom polskim paszporty, dokonuje w nich zmian oraz je unieważnia w trybie i zakresie określonym przez odrębne przepisy (ust. 2). Podobnie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lutego 2003 r. w sprawie zakresu oraz trybu zwrotu opłaty paszportowej i poniesionych kosztów w przypadku unieważnienia paszportu (Dz. U. Nr 35, poz.306) - z powodu okoliczności, o których mowa w art. 6 ust. l i 2 ustawy o paszportach - w § 2 stanowi, iż organ paszportowy ustala w drodze decyzji administracyjnej wysokość podlegającej zwrotowi opłaty paszportowej oraz innych poniesionych kosztów.
Analiza przytoczonych przepisów wskazuje, że intencją ustawodawcy było zakreślenie właściwości określonego organu paszportowego w zależności od tego, gdzie jest miejsce pobytu stałego osoby ubiegającej się o paszport lub o dokonanie w nim zmian, czy też której paszport ma być unieważniony z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 10 ust. l w zw. z art. 6 ust. l pkt 3 ustawy o paszportach. Nie jest więc uzasadniony pogląd wyrażony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zaskarżonej decyzji, jakoby zarówno odmowa wydania paszportu, jak i jego unieważnienie mogło nastąpić tylko przez organ paszportowy w kraju i tylko wobec osoby zamieszkałej w kraju, co stanowiło przyczynę odmowy.
W sytuacji gdy osoba, o unieważnienie paszportu której wnioskuje prokurator, z uwagi na prowadzone postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, nie ma miejsca pobytu stałego w kraju, organem właściwym do rozpoznania wniosku o unieważnienie paszportu jest właściwy, ze względu na miejsce jej pobytu stałego konsul, jako organ I instancji.
Jednocześnie w ocenie Sądu, przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało jednoznacznie, że K. M. przebywa poza granicami kraju, jest to tylko domniemanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie potwierdzone żadnymi dowodami. Jednocześnie należy podkreślić, że fakt wymeldowania K. M. z miejsca dotychczasowego pobytu stałego, nie można uznać za równoznaczne z jego przebywaniem poza granicami kraju na stałe.
Działające w sprawie właściwe organy powinny jednoznacznie ustalić miejsce pobytu K. M., ponieważ od tej przesłanki zależy właściwość odpowiednich organów do rozpatrzenia wniosku Prokuratora Rejonowego w K. o unieważnienie paszportu K. M. Jeżeli miejsce stałego pobytu K. M. znajduje się poza granicami kraju wniosek ten winien być, w myśl art. 65 Kpa, przekazany do rozpoznania właściwemu konsulowi.
W ocenie Sądu, kwestia właściwości organów paszportowych przy rozpatrywaniu wniosków o unieważnienie paszportów z art. 10 ust. l w zw. z art. 6 ust. l pkt 3 ustawy o paszportach nie została prawidłowo rozważona przez organ odwoławczy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał pełnej analizy przepisów w tym zakresie i błędnie przyjął, że unieważnienie paszportu może nastąpić tylko przez organ paszportowy w kraju tylko wobec osoby zamieszkałej w kraju. Konsekwencją, przyjętej interpretacji było wadliwe potwierdzenie właściwości Wojewody.
Należy także mieć na uwadze, że przyjęta przez organ odwoławczy interpretacja przepisów w tym zakresie w praktyce uniemożliwiałaby obligatoryjne unieważnianie paszportów z przyczyn wymienionych w pkt 1-3 ust. 1 art. 6 oraz fakultatywne z ust. 2 tego artykułu, w sytuacji gdy osoba, której wniosek dotyczy nie zamieszkuje w kraju i nie posiada tu miejsca stałego pobytu.
Jednocześnie należy wskazać, że powoływanie się Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na orzecznictwo sądownictwa administracyjnego, mówiące, że art. 6 ustawy o paszportach w stosunku do osób których miejsce pobytu stałego jest za granicą nie stosuje się, ma charakter abstrakcyjny, ponieważ Minister powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych powinien wskazać konkretne wyroki sądowe (z podaniem sądu który wydał dane orzeczenie, daty wydania tego orzeczenia oraz sygnatury sprawy).
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w pkt 1 wyroku.
Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono w pkt 2 wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.