Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca2005r. Nr [...] Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B. działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U Nr 93 poz. 897, z późnym zm.), orzekł o zmniejszeniu M. P. indywidualnej ilości referencyjnej dostaw o 20 450 kg. Wskazując jednocześnie, że od roku kwotowego 2005/2006 dostawcy przysługuje IIR dostaw w wysokości 17382 kg o referencyjnej zawartości tłuszczu 36,848 g/kg.
Następnie decyzją datowaną na dzień [...] lipca2005r.
Nr [...], powyższy organ wydał identyczne rozstrzygnięcie jak w decyzji z dnia [...] lipca2005r.
Odwołanie od tych decyzji wniósł M. P., wskazując, iż wobec okoliczności, iż zwiększenie IIR dostaw w wyniku przepisania na jego osobę IIR przyznanej jego żonie K. P. nastąpiło dopiero w miesiącu marcu 2005 roku nie miał on możliwości wykorzystania przyznanej mu kwoty. Kwota ta jest mu zaś potrzebna z uwagi na okoliczność, iż planuje zwiększyć produkcję mleka.
Po rozpoznaniu powyższych odwołań, Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia [...] października2005r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pk1 1 KPA utrzymał w mocy zaskarżone decyzje.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż na dzień 1 kwietnia 2004r. skarżący posiadał indywidualną ilość referencyjną dostaw w wysokości 37.832 kg na powyższą ilość składają się: indywidualna ilość referencyjna przysługująca żonie K. P. w wysokości 19.688 kg oraz indywidualna ilość referencyjna przyznana skarżącemu w wysokości 18.144 kg. Z rejestru producentów wynika, iż skarżący w okresie od 1 kwietnia 2004r. do 31 marca 2005r. sprzedał do podmiotu skupującego 17382 kg mleka. Żona skarżącego K. P. nie sprzedała zaś na swoje nazwisko żadnej ilości mleka. Na skutek wniosku skarżącego M. P. i jego żony K. P. dnia 16 marca 2005r. indywidualna ilość referencyjna, rozbita wcześniej na obojga małżonków P. została przepisana na skarżącego.
W konsekwencji ustalono, iż w roku kwotowym 2004/2005 skarżący wykorzystał indywidualną ilość referencyjną przysługującą jemu i jego żonie w dniu 1 kwietnia 2004r. w wysokości 46 %. Zgodnie zaś z treścią art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych w przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka i przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70 % przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, indywidualna ilość referencyjną o jej niewykorzystana część. W przedmiotowej sprawie z uwagi na okoliczność, iż indywidualna ilość referencyjna przyznana oddzielnie obojgu małżonkom i tak stanowiła prawo majątkowe przysługujące im obojgu, stanowiąc ich współwłasność, mając na uwadze, iż skarżący wprowadził do obrotu rynkowego mleko w wysokości 17382 kg, co stanowiła 46% posiadanej przez niego indywidualnej ilości referencyjnej, dokonano zmniejszenia niewykorzystanej IIR, to jest w wysokości 20450 kg.
Jednocześnie organ ustosunkowując się do kwestii wydania przez organ I instancji dwóch decyzji w tym samym stanie faktycznym, zawierających takie samo rozstrzygnięcie, wskazał iż z uwagi na brzmienie art. 138 Kpa, który nie przewiduje możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie z powodu uchybień proceduralnych, które nie wpłynęły na prawidłowość rozstrzygnięcia uznał za zasadne utrzymać w mocy obie decyzje.
Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P. Żądając przywrócenia przyznanej mu kwoty mlecznej, podniósł, iż w jego ocenie w sytuacji gdy następuję przekazanie kwoty mlecznej pomiędzy osobami posiadającymi wspólność majątkową brak jest podstaw do potrącenia 5% tej kwoty, tak jak to uczyniono w jego sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego wyrażoną w art. 15 Kpa. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147).
Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 Kpa. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Merytoryczny bądź merytoryczno-reformacyjny charakter mają w związku z tym również decyzje tego organu (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 zdanie pierwsze), ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach. Organ ten utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję bądź uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy. Tym samym rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są przez kodeks jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (wyr. NSA z dnia 12 grudnia 1996 r., SA/Ka 1994/95, niepubl.).
Należy wyodrębnić dwa ich rodzaje: decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą jednocześnie postępowanie I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine), decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Podstawowa różnica między nimi tkwi w tym, że ostatnia z nich może być wydana tylko wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej. Pierwsza, zaś może służyć organowi odwoławczemu za podstawę do podejmowania rozstrzygnięć w tzw. trudnych przypadkach, w których konieczne jest uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, lecz równocześnie brak jest podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy lub do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż z przedłożonych akt administracyjnych sprawy wynika, że orzekający w I instancji Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w B., na skutek bliżej nieokreślonego błędu, dwukrotnie orzekł w sprawie zmniejszenia skarżącemu przyznanej mu kwoty IIR dostaw, wydając tym samym w różnych datach i pod innymi numerami dwie tożsame pod względem rozstrzygnięć decyzje. Okoliczność, iż w obrocie prawnym funkcjonują obie decyzje została dostrzeżona przez organ odwoławczy. Niemniej jednak po rozpoznaniu odwołań od tych decyzji zaskarżoną do Sądu decyzją orzekł on zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa o utrzymaniu ich w mocy, wskazując, iż przepis art. 138 Kpa nie przewiduje możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie z powodu jej uchybień proceduralnych, które nie wpłynęły na prawidłowość rozstrzygnięcia. Takie rozstrzygnięcie organu w ocenie Sądu należy uznać za niewłaściwe.
Przede wszystkim należy wskazać, iż odwołania wniesione przez stronę skarżącą od decyzji z organu I instancji z dnia [...] lipca2005 i z dnia [...] lipca2005r. z uwagi na okoliczność, iż są to dwie odrębne decyzje, winne być rozstrzygnięte również w formie dwóch oddzielnych decyzji organu II instancji. Przy czym odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca2005r. jako pierwszej w sprawie organ powinien rozpoznać merytorycznie i orzekając co do istoty sprawy, wydać decyzję ostateczną w toku instancji.
Rozpoznając zaś następnie odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca2005r., jako decyzji wydanej w sprawie, która została już rozstrzygnięta decyzją, organ odwoławczy zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 kpa korzystając z możliwość jakie przewiduje ten przepis, właśnie w takich trudnych sytuacjach, gdy koniecznym staje się uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, a jednocześnie brak jest podstaw do orzekania co do istoty sprawy powinien orzec o uchyleniu wadliwej decyzji umarzając jednocześnie jako bezprzedmiotowe postępowanie I instancji.
Kolejną kwestią, która winna być również wyjaśniona przez organ przy rozpoznawaniu odwołania od decyzji z dnia [...] lipca2005r. jest zbadanie, czy faktycznie w dacie orzekania przez organy istniały podstawy do zmniejszenia IIR dostaw skarżącemu. Jak wynika bowiem z przedłożonych akt sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2004r. skarżącemu została przyznana indywidualna kwota mleczna dla dostawcy hurtowego w wysokości 18.144 kg. i w roku kwotowym 2004/2005 wprowadził on do obrotu kwotę 17 382 kg. Odrębną decyzją z dnia [...] lutego 2002r. została również przyznana indywidualna kwota mleczna dla dostawcy hurtowego na rzecz żony skarżącego- K. P., w wysokości 19.688 kg, co może wskazywać, iż jako producent spełniała ona także wymagania do przyznania jej powyższej kwoty. Okoliczność ta winna zostać zbadana przez organ, pod kątem możliwości dokonania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, jak to określono w zaskarżonej decyzji "przepisania" przyznanej producentowi rolnemu kwoty na rzecz innego producenta, w drodze czynności technicznej jaką jest dokonanie stosownego wpisu w rejestrze, w konsekwencji którego następuje zwiększenie przyznanej w drodze decyzji IIR dostaw.
Jak wynika bowiem ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Zastępcy Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego z dnia 16 marca 2005r. stosownego wpisu w rejestrze producentów na rzecz M. P. dokonana w związku ze zgłoszeniem przepisania indywidualnej ilości referencyjnej z K. P. na M. P. Wskazać zaś należy, iż zgodnie z art. 22 ust. 1 w/w prawo do indywidualnej ilości referencyjnej lub jej części może być zbywane wyłączne producentowi, w drodze stosownej umowy zawartej w formie pisemnej, która dla swej skuteczności wymaga zatwierdzenia, w drodze decyzji, przez właściwego miejscowo dla zbywcy dyrektora oddziału terenowego Agencji. Stosownie do treści art. 22 ust. 5 ww ustawy przedmiotowa umowa może zostać zawarta do końca lutego danego roku kwotowego. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy dokonując zbycia (przeniesienia) przez K. P. na rzecz skarżącego indywidualnej ilości referencyjnej dostaw mleka spełnione zostały powyższe wymogi formalne w postaci zatwierdzenia zbycia stosowną decyzją właściwego organu lub na jakiej podstawie organ uznał, iż w przypadku dokonania "przepisania" nie jest konieczne wydawanie w tym przedmiocie w/w decyzji.
Niewyjaśnienie powyższej okoliczności, co w ocenie Sądu stanowi naruszenia art. 7 i 77 Kpa, jak również błędne rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2005r, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.