Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] września 2006 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że decyzją z dnia [...] września 2006 r., Starosta P. orzekł w punkcie pierwszym o wpisaniu w nowo założonej jednostce rejestrowej jako władającego na zasadach posiadania samoistnego działką nr [...] o powierzchni [...] ha położoną w obrębie [...] miasta P. - R. Z., oraz w punkcie drugim o wpisaniu w jednostce rejestrowej nr [...] założonej dla W. K., J. M. i H. S. (władanie na zasadach posiadania samoistnego) zamiast działki nr [...] o powierzchni [...] ha, działkę nr [...] o powierzchni [...] ha położoną w obrębie [...] miasta P. Odwołanie od powołanej decyzji Starosty P. złożył Burmistrz Miasta P. wskazując, iż część nieruchomości oznaczonej nr działki [...] wykorzystywana jest pod ulicę [...], jako plac służący do zawracania, nie jest więc w tej części we władaniu osób wpisanych w ewidencji gruntów w pozycji rejestrowej [...].
Uchylając decyzję Starosty P. z dnia [...] września 2006 r. i umarzając postępowanie w sprawie, organ odwoławczy wskazał, iż według art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, władającego wykazuje się w ewidencji gruntów i budynków tylko wobec gruntów państwowych lub komunalnych. Istniejące w ewidencji gruntów i budynków, przed 1989 r., jako przed wejściem w życie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wpisy władających nieruchomością, według art. 51 ustawy Prawo geodezyjnej i kartograficzne, stanowią gwarancję dla władających, iż do czasu uregulowania prawa własności do gruntu, będą wykazywani jako podmioty w ewidencji gruntów i budynków.
Tymczasem, Starosta P. postanowił wpisać do ewidencji gruntów i budynków R. Z., jako władającego gruntem niebędącym gruntem państwowym lub komunalnym.
Wprawdzie, z §10 ust. 2 i §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz 454) wynika możliwość wpisywania do ewidencji gruntów i budynków władających gruntami, lecz przepisy te dotyczą tylko takiej sytuacji, w której brak danych dotyczących właściciela nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie, w ewidencji gruntów i budynków są jednak wpisani dotychczasowi władający przedmiotowym gruntem, jako wpisani przy jej założeniu, i którzy stosownie do art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, posiadają gwarancję zachowania wpisu do czasu uregulowania tytułu własności.
Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają możliwości organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków zmiany władającego wpisanego w oparciu o dekret z 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, bez wymaganych dokumentów własności lub dokumentów skutecznie przenoszących władanie, których w sprawie nie przedłożono. Stwierdzono zatem, że brak prawnych możliwości podjęcia przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną, skutkuje uznaniem postępowania, o zmianę władającego w ewidencji gruntów i budynków, za bezprzedmiotowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wskazując, że Burmistrz Miasta P. wniósł odwołanie jedynie od punktu drugiego decyzji Starosty P., skutkiem czego decyzja ta, w punkcie pierwszym stała się ostateczna i organ odwoławczy nie mógł jej w tej części uchylić, zwłaszcza iż decyzja Starosty P. w punkcie pierwszym jest zgodna ze stanem faktycznym, skoro dotyczy przypadku, gdy brak jest danych dotyczących właściciela nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, powołując się na motywy zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] października 2006 r. wydana została w wyniku rozpatrzenia odwołania Burmistrza Miasta P., który był uprawniony do jego złożenia, jako reprezentujący Gminę P., będącą stroną w sprawie z racji rozstrzygania decyzją organu pierwszej instancji o wpisach w ewidencji gruntów i budynków dotyczących osób władających działką o dotychczasowym nr ewid. [...], względem której, Burmistrz Miasta P. wskazał na władanie jej częścią przez Gminę P. (w jej imieniu przez gminną jednostkę organizacyjną), jako zajętą pod drogę miejską.
Burmistrz Miasta P. zakwestionował w odwołaniu jedynie punkt drugi decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2006 r, lecz organ odwoławczy był nie tylko uprawniony, lecz również zobowiązany do uznania tego odwołania za podstawę do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym wobec całej decyzji Starosty P., ponieważ decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a w takim przypadku organ odwoławczy musi uwzględnić tę okoliczność przy wydawaniu decyzji jako organ drugiej instancji w sprawie. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy uznał decyzję Starosty P. z dnia [...] września 2006 r., za naruszającą prawo, które to naruszenie, w uznaniu Sądu, ma charakter rażący. Słusznie zatem organ 2
Sygn. akt IV SA/Wa 18/07 odwoławczy uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie zmiany wpisów w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących osób władających działką o uprzednim nr ewid. [...]. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby działka ta była gruntem państwowym lub samorządowym.
Z przepisów §10 ust. 2 oraz §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz 454) wynika natomiast, że w przypadku braku danych o właścicielach nieruchomości, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają, o czym orzeka starosta w drodze decyzji. Omawiane przepisy §10 ust. 2 oraz §12 ust. 2 należy jednak odnieść tylko do gruntów państwowych i samorządowych, zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.), według którego w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części.
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zawierające omawiane przepisy §10 ust. 2 oraz §12 ust. 2, wydane bowiem zostało na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, według którego minister właściwy do spraw architektury i budownictwa, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rozwoju wsi, określi, w drodze rozporządzenia, sposób zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowy zakres informacji objętych tą ewidencją, sposób i terminy sporządzania powiatowych, wojewódzkich i krajowych zestawień zbiorczych danych objętych tą ewidencją, a także rodzaje budynków i lokali, które nie będą wykazywane w ewidencji, oraz zakres informacji objętych rejestrem cen i wartości nieruchomości, zapewniając informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami, a także szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych.
Z powyższego wynika upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczegółowego zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, zapewniającego informację o gruntach, budynkach, lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych, władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.
Zakres informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków został jednak określony przez samego ustawodawcę, w art. 20 ust. 1 - 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z jednoczesnym upoważnieniem Rady Ministrów, zawartym w art. 20 ust. 4 powołanej ustawy, do rozszerzenia tego zakresu w drodze stosownego rozporządzenia, przy uwzględnieniu zadań administracji publicznej. Tylko zatem Rada Ministrów została przez ustawodawcę upoważniona do rozszerzenia zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, w tym informacji określonych w art. 20 ust. 2 3
Sygn. akt IV SA/Wa 18/07 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dotyczących osób władających gruntami.
Skoro więc według powołanego art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się jedynie władających gruntami państwowymi i samorządowymi, a Rada Ministrów nie wydała rozporządzenia o rozszerzeniu zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków, dotyczących osób władających innymi gruntami, to nie można przepisów §10 ust. 2 oraz §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków traktować, jako podstawy prawnej do wykazywania w ewidencji gruntów i budynków władających również innymi gruntami, niż grunty państwowe lub samorządowe.
Nie można bowiem z art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyprowadzać uprawnienia do rozszerzenia zakresu informacji objętych ewidencją gruntów i budynków dla ministra, który wydał rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, skoro ustawodawca upoważnił do dokonania takiego rozszerzenia tylko Radę Ministrów, w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jeżeli kompetencję do wydania aktu wykonawczego w określonym zakresie ustawodawca wyraźnie zastrzegł dla wskazanego organu, w rozpatrywanym przypadku dla Rady Ministrów, to nie można w drodze zabiegów interpretacyjnych przypisywać tej kompetencji także innemu organowi, którego upoważnienie do wydania aktu wykonawczego nie pozostaje w wyraźnym związku normatywnym z upoważnieniem do wydania takiego aktu w określonym zakresie przez organ, którego wskazał ustawodawca.
Starosta P. nie mógł zatem wydać decyzji o zmianie w ewidencji gruntów i budynków wpisów dotyczących osób władających działką nr ewid. [...], skoro działka ta nie jest gruntem państwowym lub samorządowym. Brak podstaw w przepisach §10 ust. 2 oraz §12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do wydania takiej decyzji w sprawie dostrzegł jednak dopiero organ odwoławczy, dlatego organ ten był zobowiązany uchylić decyzję z dnia [...] września 2006 r. i umorzyć postępowanie w sprawie, skoro brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie z wniosku R. Z..
Prawidłowo również organ odwoławczy wskazał na art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w zakresie dopuszczalności istnienia w ewidencji gruntów i budynków wpisów dotyczących władania innymi gruntami, niż grunty państwowe lub samorządowe, jeżeli wpisy te dokonane zostały przed wejściem w życie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, szczególnie przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32). Stosownie bowiem do powołanego art. 51, w ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków, oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. W rozpatrywanej sprawie, dla działki nr ewid. [...], wpisane są w ewidencji gruntów i budynków, jako osoby władające, W. K., J. 4
M. i H. S.. Z akt wynika, że W. K. i H. S. zmarły. Oznaczałoby to, że wpisy w ewidencji gruntów i budynków w tym zakresie nie są aktualne. Aktualny jednak pozostaje wpis dot. władania przedmiotową działką przez J. M..
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 19 marca 2003 r. sygn. akt II SA 1018/02 LEX nr 156374 oraz wyrok z dnia 6 listopada 2001 r. sygn. akt II SA 2099/00 LEX nr 82005), przyjmuje się, że przez władającego, w nowych wpisach do ewidencji gruntów i budynków, należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną, która ma odpowiedni tytuł prawny do władania gruntem pochodzącym od jego właściciela. Tytuły takie powinny wynikać z dokumentów określonych w §12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do których należą: księga wieczysta, prawomocne orzeczenie sądowe, umowa notarialna o ustanowieniu lub przeniesieniu praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostateczna decyzja administracyjna, akt normatywny oraz umowa dzierżawy.
Pismo z dnia 10 lipca 2006 r, w którym J. M. wyraził zgodę na wpisanie do działki [...] R. Z. zamiast dotychczasowych posiadaczy samoistnych, nie stanowi jednego z dokumentów wymienionych w powołanym §12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dlatego organ odwoławczy prawidłowo odmówił temu oświadczeniu mocy dokumentu uprawniającego do dokonania zmiany wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Nie stanowi również takiego dokumentu oświadczenie J. M. zawarte w piśmie z dnia 9 maja 2005 r. o wyrażeniu zgody na objęcie działki nr [...]przez R. Z. Organy ewidencji gruntów nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu, skoro ich uprawnienie sprowadza się do rejestrowania stosownych danych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie prawnie określonych w tym względzie dokumentów.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.