Uzasadnienie
Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., po rozpatrzeniu wniosku M. S., działając na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził, że część majątku L. S. w K. odpowiadająca pb. [...], pb. [...], pb. [...] oraz pgr. pgr.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 12,0650 ha wraz z zespołem zamkowo-parkowym, objęta księgą wieczystą KW nr [...], podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
M. S. złożył odwołanie od opisanej decyzji organu stopnia wojewódzkiego do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie, jakim jest powołane rozporządzenie.
Jak wskazał organ drugiej instancji, Trybunał, uzasadniając wydane rozstrzygnięcie stwierdził, że przestrzeń czasową obowiązywania rozporządzenia z 1945 r., które weszło w życie 29 marca 1945 r., ograniczał cel dla jakiego rozporządzenie zostało wydane. Zgodnie z art. 20 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej wykonanie dekretu powierzono Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Wydane na tej podstawie rozporządzenie z 1945 r. mogło służyć wyłącznie celowi, jakim było przeprowadzenie reformy rolnej zgodnie z przepisami dekretu. Chociaż ani dekret, ani rozporządzenie z 1945 r. nie zostały nigdy formalnie uchylone, z zakresu zastosowania tych aktów prawnych wynikały ramy czasowe ich obowiązywania. Zakres czasowy obowiązywania rozporządzenia określony został przez prawodawcę w sposób dorozumiany i obejmował wyłącznie okres, w którym przeprowadzana była reforma rolna. Wyraźne uchylenie zakwestionowanego przepisu nie jest konieczne, ponieważ regulował on wyłącznie postępowanie w ramach działań nacjonalizacyjnych, jakimi było przeprowadzenie reformy rolnej - w okresie, kiedy reforma rolna była prowadzona.
Dalej powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, Minister wskazał, że w literaturze historyczno-prawniczej przyjmuje się, iż główne cele reformy rolnej zostały wykonane w latach 1944-1957 w wyniku realizacji nowej polityki rolnej. Przyznawanie § 5 rozporządzenia szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej i wywodzenie stąd obecnie mocy obowiązującej tego przepisu jest nieuprawnione. Ze względu na pierwotny cel reformy rolnej, stosowanie § 5 rozporządzenia z 1945 r. po jej przeprowadzeniu i w celu jej odwrócenia wykraczałoby, wbrew intencjom ówczesnego prawodawcy, poza cele dekretu.
Reasumując, organ odwoławczy powtórzył za Trybunałem Konstytucyjnym, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. Zakwestionowany przepis rozporządzenia z 1945 r. nie ma mocy obowiązującej, w związku z tym nie stanowi szczególnej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. została wydana w oparciu o nieobowiązującą normę prawną. Dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
M. S. zaskarżył decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 138 i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał na niedopuszczalność bezkrytycznego przyjęcia przez organ administracji argumentacji Trybunału Konstytucyjnego powołanej w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, w obliczu różnorodnego podejścia sądów administracyjnych i sądów powszechnych do kwestii badania decyzji wydawanych na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, którą, uchylając zaskarżoną decyzję, umarza postępowanie w pierwszej instancji. Powołany przepis nie określa przesłanek umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Zgodnie jednak z art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Zatem dopuszczalność umorzenia postępowania w pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fina k.p.a., oceniać należy w oparciu o art. 105 k.p.a., który w § 1 przewiduje, że decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się, gdy z jakichkolwiek przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe (por. np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r. sygn. akt III SA 1105/84. RNGA 1986, nr 2, str.
- 37. GAP 1987, nr 5, str. 43, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 614/10. Niepublikowany).
Mając powyższe na uwadze, zarówno w doktrynie postępowania administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych prawidłowo przyjmuje się, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 in fine jest zasadne m.in. w przypadku, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt 1262/06. Niepublikowany, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 497/07. Niepublikowany, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r., str. 624).
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. wydana została w oparciu o nieobowiązujący przepis prawa, to jest § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z tego właśnie względu organ odwoławczy, jako podstawę rozstrzygnięcia, wskazał art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Prezentując wskazane stanowisko, powołał się w pełnym zakresie na powołaną w części sprawozdawczej uzasadnienia argumentację Trybunału Konstytucyjnego, przedstawioną w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08.
W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie do skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W uzasadnieniu wskazanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nadmienił m.in., iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału, kilkakrotnie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., przyjmując, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Wedle art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej również ppsa, uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Jednakże, zgodnie z art. 269 § 1 zd. 1 ppsa, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powołanego przepisu wynika tzw. ogólna moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wspomniana ogólna moc wiążąca wyraża się w tym, że żaden skład orzekający jakiegokolwiek sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć kwestii objętej zakresem uchwały w sposób sprzeczny ze stanowiskiem w niej zawartym, niż przy zastosowaniu reguł wynikających z powołanego przepisu (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi).
Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie znajduje podstaw do skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 269 § 1 ppsa. Zobowiązany jest więc respektować stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. W konsekwencji wiążą go dwa zasadnicze założenia, które legły u podstaw poglądu składu siedmiu sędziów.
Po pierwsze, postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji. Dlatego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej i nie skutkuje koniecznością odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Nie stanowi też samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych.
Po drugie, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. stanowi aktualnie element systemu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym powinien być stosowany przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne rozpoznające skargi kasacyjne od decyzji tych organów.
Z powyższych względów należy uznać, że niedopuszczalne było przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. została wydana w oparciu o nieobowiązujący przepis prawa. W konsekwencji niedopuszczalne było uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. ze względu na to, że decyzja organu stopnia wojewódzkiego dotknięta była wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ drugiej instancji będzie zobowiązany do merytorycznej oceny odwołania skarżącego, zakończonej stosownym rozstrzygnięciem.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.