Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażaleń J. L. i A. L., a także J. C. reprezentującego W. C., J. L., K. R. i H. J., na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odsetek od kwoty głównej odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...], przejętą z mocy prawa na rzecz Województwa [...] w związku z rozbudową drogi wojewódzkiej Nr [...] [...] – [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy.
J. C. wnioskiem z 24 lutego 2015 r. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia ustawowych odsetek od kwoty głównej odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...].
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2015 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odsetek od kwoty głównej odszkodowania za nieruchomość w [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...], która stała się własnością Województwa [...] na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – [...] w km 0+000 - 16+776". Decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] listopada 2012 r. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2014 r.
Wojewoda [...] wyjaśnił, że w związku z decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, toczy się przed nim postępowanie w sprawie ustalenia w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,1978 ha, jednakże do dnia wydania przedmiotowego postanowienia nie zostało ono zakończone wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie.
Wojewoda [...] wskazał, że żądanie wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przy zastosowaniu mechanizmów waloryzacyjnych stanowi roszczenie cywilnoprawne. Chociaż źródłem tego roszczenia jest decyzja administracyjna o odszkodowaniu, to załatwienie tej sprawy nie jest prawnie możliwe w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji. Jest to bowiem sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego i należy do właściwości sądów powszechnych.
Ponadto, zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n., waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Zatem waloryzacja nie jest dokonywana w drodze decyzji administracyjnej organu orzekającego o wywłaszczeniu. Samo dokonanie waloryzacji oraz ustalenie odsetek ma charakter czynności techniczno-obrachunkowej, dokonywanej na etapie spełnienia świadczenia przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania.
Wobec powyższego, Wojewoda [...] uznał, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku J. C. o ustalenie odsetek od kwoty głównej odszkodowania za przejętą nieruchomość w drodze postępowania administracyjnego i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.
Zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. złożył J. C. podnosząc, że skoro wywłaszczenie nastąpiło w drodze postępowania administracyjnego to i naliczenie odsetek od kwoty głównej następuje w drodze postępowania administracyjnego, a nie cywilnego przed sądem powszechnym.
W drugim zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., A. L. i J. L. wskazali, że wystąpili o wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty odsetek za zwłokę wydania decyzji odszkodowawczej za nieruchomość [...], które to postępowanie toczy się przed Wojewodą [...] pod sygnaturą [...]. W ich ocenie, na podstawie art. 12 ust. 4b i 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 132 ust. 1a i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 481 § 1 k.c. należy przyjąć, że 30-dniowy termin do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania jest terminem materialnym. Niedotrzymanie terminu do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania skutkuje należnością ustawowych odsetek za okres opóźnienia w wydaniu decyzji o wypłacie odszkodowania.
Po rozpatrzeniu powyższych zażaleń, Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2015 r.
Minister Infrastruktury i Budownictwa podzielił stanowisko organu I instancji, że przeszkodą do prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania jest cywilnoprawny charakter tego żądania.
Minister wywiódł, że żądanie zapłaty odsetek za zwłokę w zapłacie odszkodowania stanowi roszczenie cywilnoprawne. Chociaż źródłem tego roszczenia (stosunku cywilnoprawnego) jest akt administracyjny - decyzja o odszkodowaniu, załatwienie tej sprawy nie jest prawnie możliwe w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji. Nie jest to bowiem sprawa z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz sprawa cywilna w rozumieniu art. 1 k.p.c., ewentualny spór miedzy stronami co do wysokości dokonanej waloryzacji i odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania może zostać rozstrzygnięty przez sąd powszechny. Przepis art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n., ani żaden inny tej ustawy nie daje podstaw do rozstrzygnięcia sprawy odsetek w formie decyzji administracyjnej.
Jednocześnie Minister w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił, że art. 12 ust. 4b ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym decyzję ustalająca wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy postępowanie w tej sprawie z przyczyn obiektywnych nie może zakończyć się przed upływem 30-dniowego terminu.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Minister Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2016 r. wnieśli: J. C. jako pełnomocnik W. C. oraz A. L. i J. L..
Skarżąca W. C. podniosła, że sprawa o ewentualne naliczenie odsetek od kwoty odszkodowawczej musi się odbywać w procedurze administracyjnej a nie sądów powszechnych. W konsekwencji powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji.
Natomiast skarżący A. L. i J. L. zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 4b, art. 12 ust. 5, art. 23 specustawy i art. 481 § 1 K.c. przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy roszczenie to ma charakter administracyjnoprawny. Zarzucili również naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi podnieśli, że skoro do wypłacenia odszkodowania konieczne jest wydanie decyzji o ustaleniu jego wysokości, tym samym nie jest możliwe jego wcześniejsze wypłacenie. W konsekwencji opóźnienie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania stanowi przyczynę opóźnienia wypłaty samego odszkodowania. Dlatego w przedmiotowym wypadku powinien znaleźć zastosowanie art. 132 ust 2 u.g.n. nakazujący organowi administracji wypłacenia odsetek za opóźnienie w każdym wypadku i to niezależnie jaka była jego przyczyna. Powyższego przepisu nie można bowiem interpretować w oderwaniu od art. 12 ust. 4b specustawy, który nie przewiduje żadnych odstępstw obowiązku wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Wobec powyższego skarżący A. L. i J. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postepowania sądowego.
Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na obie skargi wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skargi są zasadne.
Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. przez J. C. reprezentującego W. C., J. L., K. R. i H. J. Wnioskiem tym J. C. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia ustawowych odsetek od kwoty głównej odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...].
W ocenie Sądu, wniosek ten nie jest precyzyjnie sformułowany. Nie wynika z niego od jakiej kwoty odszkodowania maja być naliczone ustawowe odsetki i za jaki okres. W przypadku powzięcia przez organ wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w jakiej sprawie strona domaga się wszczęcia postępowania. Obowiązek ten wynika z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, o których mowa w art.
- 8. 9 i 10. Jednocześnie należy wskazać, że organ sam nie może precyzować żądania strony a następnie wydawać rozstrzygnięcia.
Sąd jednocześnie zauważa, że zgodnie z art. 132 ust. 1 u.g.n. zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b. Natomiast zgodnie z ust. 1a ww. przepisu w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.
Zgodnie z art. 132 ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W art. 132 u.g.n. uregulowano wyczerpująco i jednoznacznie kwestię wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej oraz skutki zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie, wskazując, że stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu odszkodowania jest roszczeniem akcesoryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Zawarte w art. 132 ust. 2 u.g.n. odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia.
Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w tym kodeksie na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., I OSK 525/05, Lex nr 198159). Skutki opóźnienia w zapłacie odszkodowania określa art. 481 § 1 k.c. Według tego przepisu, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Tak więc żądanie odsetek nie jest zależne od poniesienia przez wierzyciela szkody jako następstwa opóźnienia. Wynika z tego, że odsetki należą się wierzycielowi w każdym wypadku opóźnienia niejako automatycznie i stanowią dla dłużnika sankcję za sam fakt niespełnienia świadczenia w terminie, chociażby dłużnik nie popadł w zwłokę (wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r., I SA 2378/00, Lex nr 81740).
Odsetki należą się za okres opóźnienia liczony od dnia, w którym miała nastąpić wypłata odszkodowania, do dnia, w którym wypłata ta rzeczywiście nastąpiła.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że organy niezasadnie przyjęły, że ustalenie odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania nie należy do drogi postępowania administracyjnego. Kwestią zasadniczą w przedmiotowej sprawie jest sformułowanie samego roszczenia z jakim wystąpili wnioskodawcy we wniosku z dnia [...] lutego 2015 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.