Uzasadnienie
Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] września 2011 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. P. i K. P. - uchylił w całości decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] marca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2002 r. znak: [...] i stwierdził nieważność ww decyzji Starosty.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Starosta [...] decyzją z [...] marca 2002 r. wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów gm. K. obręb P. polegającą na:
- • ujawnieniu działki nr [...] o pow. [...] ha i wpisaniu, jako właściciela Z. H., działki nr [...] o pow. [...] ha i wpisaniu, jako właściciela P. M. oraz działki nr [...] o pow. [...] ha i wpisaniu, jako właściciela P. J. w miejsce dotychczasowej działki nr [...] o pow. [...] ha,
- • ujawnieniu działki nr [...] o pow. [...] i wpisaniu, jako właściciela Z. H., działki nr [...] o pow. [...] ha i wpisaniu, jako właściciela P. M. oraz działki nr [...] o pow. [...] i wpisaniu, jako właściciela P. J. w miejsce dotychczasowej działki nr [...] o pow. [...] ha,
- • ujawnieniu działki nr [...] o pow. [...] i wpisaniu, jako właściciela Z. H., działki nr [...] o pow. [...] ha i wpisaniu, jako właściciela P. M. oraz działki nr [...] o pow. [...] i wpisaniu, jako właściciela P. J. w miejsce dotychczasowej działki nr [...] o pow. [...] ha.
H. Z. wniosła o stwierdzenie nieważności ww decyzji Starosty [...].
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z [...] marca 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].
Na skutek wniesionego odwołania od decyzji I instancji przez H. Z., Główny Geodeta Kraju wydał decyzję z [...] września 2011 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy na wstępie przytoczył treść art. 156 § 1 K.p.a., art. 2 pkt 8, art. 20 ust 1 pkt 1 i 2, art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz regulacje § 44-49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), a następnie wskazał, że ewidencja ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.
Główny Geodeta Kraju podniósł, że decyzją z [...] marca 2002 r. Starosta [...] wprowadził zmiany do ewidencji polegające na ujawnieniu nowych działek i ich właścicieli. Powyższa zmiana została wprowadzona na podstawie "Operatu pomiarowego do regulacji stanu prawnego" przyjętego do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2001 r. za nr [...] oraz aktu notarialnego z [...] czerwca 1962 r. Wskazanym operatem, z działek nr [...],[...] i [...] położonych w obrębie P., wydzielono działki ewidencyjne odpowiadające nieruchomościom opisanym w ww akcie notarialnym, dla których założono zbiory dokumentów nr: Zd. [...], Zd. [...] i Zd. [...].
W ocenie Głównego Geodety Kraju na podstawie ww dokumentów nie można jednoznacznie ustalić stanu prawnego nieruchomości opisanych w akcie notarialnym z [...] czerwca 1962 r. Nie wskazano w nim, bowiem numerów ewidencyjnych działek, których części zostały darowane H. Z., J.P. i M. P., poprzestano jedynie na ich opisie, co utrudnia jednoznaczną ich identyfikację i ustalenie, którym działkom obecnie wykazywanym w operacie ewidencji gruntów i budynków odpowiadają. Na podstawie omawianego aktu nie można nadto ustalić zasięgu nieruchomości, które zostały darowane ww osobom, tym bardziej, że darowizna nie obejmowała całej nieruchomości.
Dodatkowo darowane nieruchomości były niezabudowane, a na działce nr [...], która zgodnie z "Operatem pomiarowym do regulacji stanu prawnego" wchodzi w skład darowanych nieruchomości, znajdują się zabudowana. Organ odwoławczy podniósł, że H. Z. również wskazuje, iż działka nr [...] nie była objęta darowizną. Skoro, zatem w sprawie istnieje spór, co do kwestii własnościowych, to organ administracji geodezyjnej i kartograficznej nie jest władny go rozstrzygnąć.
Mając powyższe na uwadze Główny Geodeta Kraju uznał, że Starosta [...] w chwili wprowadzania zmian w ewidencji nie dysponował dokumentami, na podstawie których mógłby jednoznacznie ustalić stan prawny przedmiotowych działek. Stan prawny ustalić można w odrębnym postępowaniu i dopiero na tej podstawie można wprowadzić zmiany w operacie gruntów i budynków.
W tej sytuacji decyzja z [...] marca 2002 r. został wydana z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 45 ust. 1 w zw. z § 46 i § 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
W skardze E. P. i K. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] września 2011 r., jako wydanej z naruszeniem art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust 1 w związku z § 46 i § 47 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także art. 156 § 2 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na czym miałoby polegać rażące naruszenie wymienionych w niej przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tym bardziej, że stanowią one rozbudowane jednostki redakcyjne, z których można wyprowadzić różne normy prawne. Skarżący zgodzili się ze stanowiskiem organu I instancji, co do braku przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2002 r. Podnieśli, że ewentualne wątpliwości, co do zgodności z prawem i stanem faktycznym aktu notarialnego, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym. Nawet gdyby akt ten był wadliwy to dopóki nie zostanie to stwierdzone w odpowiedniej formie, to wykorzystanie go przez Starostę w decyzji nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.
Nadto okoliczność, iż w dniu zawarcia umowy darowizny część darowanych nieruchomości była zabudowana nie stanowi wady decyzji z [...] marca 2002 r., o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto organ nie zbadał czy decyzja z [...] marca 2002 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co świadczy o wydaniu decyzji z [...] września 2011 r. z naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a. Skarżący wskazali, że w konsekwencji wydania decyzji z [...] marca 2002 r. nastąpił na drodze cywilnej obrót nieruchomościami opisanymi w tej decyzji. Dodatkowo skarżący zauważyli, iż w świetle treści aktu notarialnego z [...] czerwca 1962 r. za niezasadne należy uznać twierdzenia H. Z., iż działka nr [...] nie była objęta darowizną.
Główny Geodeta Kraju - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Odnoszą się do zarzutów skarżących organ podniósł, że nie rozpatrywał poprawności aktu notarialnego stanowiącego podstawę wprowadzonych zmian, a stwierdził jedynie, że na podstawie jego treści nie można jednoznacznie ustalić, które działki ewidencyjne są nim objęte. Nadto organ nie wskazywał, że fakt zabudowania części nieruchomości objętych decyzją Starosty stanowi o wadliwości tej decyzji, a jedynie, że z aktu notarialnego wynika, iż darowane zostały nieruchomości niezabudowane. W związku, z czym rozbieżność ta uniemożliwia określenie czy działki darowane aktem notarialnym odpowiadają działkom objętym kontrolowaną decyzją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] września 2011 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontrolowana w sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego było przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Starosty [...] z [...] marca 2002 r. korzystającej z przymiotu ostateczności.
Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ.
Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.
Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988r. (sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz.
96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Powyższe dowodzi też, iż zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m. in. orzeczenie NSA z 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex 165717).
W postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją Starosty [...] zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz przepisy K.p.a.
Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencja stanowi jednolity dla kraju systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Według przywołanego rozporządzania aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych (§ 45 ust 1, § 46 ust 1 i § 47 ust 1). Wpisów oraz zmian podmiotowych i przedmiotowych dokonuje się w ewidencji na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej, opracowań geodezyjno – kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego (art. 23 ww. ustawy, § 12 ust 1, § 46 ust 2 rozporządzenia). Zatem tylko na podstawie ww źródeł mogą być wprowadzone zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.
W rozpoznawanej sprawie sporządzony został Operat pomiarowy regulacji stanu prawnego przyjęty w dniu [...] stycznia 2001 r. za numerem [...] do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedmiotem opracowania były działki nr [...],[...] i [...] z obrębu P., gm. K., które według sporządzonego wykazu zmian gruntowych podzielono na działki o następujących nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].
W dniu 5 lutego 2002r. J.P. wniósł o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów danych dotyczących działek nr [...],[...] i [...], powołując się na zbiory dokumentów nr ZD [...], ZD [...] i ZD [...], które założono na podstawie aktu notarialnego rep. Nr [...] i wyżej powołany Operat pomiarowy wraz z mapą nieruchomości i wykazem zmian gruntowych przyjęty do PZGiK, w którym stan prawny nieruchomości określono na podstawie ww aktu notarialnego. W oparciu o ten wniosek wydano decyzję z [...] marca 2002r., będącą przedmiotem postępowania nieważnościowego.
Główny Geodeta Kraju uznał, iż decyzja z [...] marca 2002 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. 1 w związku z § 46 i 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ przyjął, że nie można było na podstawie "Operatu pomiarowego do regulacji stanu prawnego" przyjętego do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2001 r. oraz aktu notarialnego z 1962 r. wprowadzić do ewidencji gruntów i budynków zmian jak to uczynił Starosta [...]. Zdaniem Głównego Geodety Kraju na podstawie ww dokumentów nie można jednoznacznie ustalić stanu prawnego nieruchomości opisanych w akcie notarialnym z [...] czerwca 1962 r. ani zasięgu nieruchomości, które zostały darowane osobom wymienionym w tym akcie, tym bardziej, że darowizna nie obejmowała całej nieruchomości.
Nadto istnieją rozbieżności co do ustalenia czy działka nr [...], która zgodnie z "Operatem pomiarowym do regulacji stanu prawnego" wchodzi w skład darowanych nieruchomości, rzeczywiście objęta była darowizną.
W ocenie Sądu ustalenia dokonane w oparciu o treść "Operatu" i aktu notarialnego z 1962 r. w konfrontacji z oceną dokonaną przez Głównego Geodetę Kraju prowadzą do wniosku, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt ogólnikowe i godzi w zasadę przekonywania określoną w art. 11 K.p.a. Organy administracji publicznej powinny bowiem wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Nadto w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.).
Z kolei uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Instytucja stwierdzenia nieważności godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.), a zatem organ winien był wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że decyzja Starosty [...] została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności organ winien był wykazać, dlaczego dokumenty, które stanowiły podstawę wnioskowania o zmianę w ewidencji gruntów w 2002r., w tym dokument geodezyjno - kartograficzny przyjęty do ww zasobu, przy opracowaniu którego stan prawny nieruchomości określono na podstawie aktu notarialnego z 1962r., nie mogły stanowić podstawy do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków żądanych ówcześnie przez J. P. Stwierdzenie faktu, że przedmiotowa zmiana nie mogła być dokonana na podstawie ww dokumentów, w szczególności przez skupienie się na ww akcie notarialnym i jego opisie, nie może czynić zadość wyżej przywołanym przepisom postępowania.
Strona niebędąca profesjonalistom może nie rozumieć dlaczego ustalenia poczynione w dokumentach załączonych do wniosku o zmianę wpisu w ewidencji z 2002r. w świetle przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie mogły być dla organu ewidencyjnego wiarygodnym dokumentem do dokonania żądanych zmian. Obowiązkiem organu, który stwierdza nieważność decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, było wykazanie tegoż rażącego naruszenia przepisów, przez ich konkretne wskazanie i uzasadnienie, dlaczego organ uważa, iż wydając tę decyzję doszło do rażącego ich naruszenia. Tymczasem wykazanie rażącego naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji sprowadza się jedynie do wymienienia kilku przepisów z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego i ogólnikowego stwierdzenia, że decyzja z [...] marca 2002r. została wydana z rażącym ich naruszeniem. Słusznie zatem skarżący podnieśli w skardze, iż nie wiadomo na czym zdaniem organu wyższego stopnia miało polegać rażące naruszenie przepisów ww ustawy i ww rozporządzenia.
Zgodzić należy się również ze skarżącymi, że uszło uwadze Głównego Geodety Kraju, że zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jeżeli decyzja taka wywołała nieodwracalne skutki prawne. Uzasadnienie decyzji z [...] września 2011 r. nie wskazuje aby organ zajął się tym aspektem sprawy. Z wyjaśnień skarżących wynika, iż sporne działki były w 2005 r. przedmiotem obrotu cywilnoprawnego.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy obowiązkiem organu odwoławczego będzie uwzględnienie stanowiska przedstawionego w niniejszym wyroku i wydanie decyzji w zgodzie z powołanym przepisami K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 powołanej ustawy.