Uzasadnienie
Minister Przemysłu Drobnego i Rzemiosła zarządzeniem z dnia [...] czerwca 1951 r. nr [...] na podstawie art. 1 pkt 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. nr 21, poz. 67 ze zm.), zwanego dalej "dekretem z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego", ustanowił przymusowy zarządu państwowy nad przedsiębiorstwem M., pow. K. Następnie Przewodniczący Komitetu Drobnej Wytwórczości orzeczeniem z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...] na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37), zwanej dalej "ustawą z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym", stwierdził przejście przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa.
Działając z wniosku D. T., A. C. i E. Z. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] stwierdził nieważność powyższego zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem oraz powyższego orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości orzeczeniem z dnia [...] lutego 1964 r. o stwierdzeniu przejścia przedmiotowego przedsiębiorstwa na własność Państwa.
Następnie, działając z urzędu, Minister Gospodarki w pkt I decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność swej decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] w części stwierdzającej nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...] w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa M., pow. K. oraz w punkcie II decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nie stwierdził nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. W ocenie organu stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem nie oznacza, że później wydane orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa skutkującym jej stwierdzeniem nieważności, ponieważ w dniu wydania tego orzeczenia w obrocie prawnym pozostawało zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem.
Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli D. T. i A. C. Wnioskodawcy podkreślili, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem ze skutkiem wstecznym (ex tunc) sprawiło, że późniejsze orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. jest dotknięte wadą nieważności, gdyż w tym czasie przedmiotowe przedsiębiorstwo nie pozostawało po przymusowym zarządem państwowym.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Minister Gospodarki na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", w związku z art. 127 § 3 k. p. a. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r.
W ocenie organu Minister Gospodarki w decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. doszedł do błędnego przekonania, iż orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. o przejściu na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa zostało wydane bez podstawy prawnej i niesłusznie stwierdził jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Zdaniem organu stwierdzenie nieważności decyzji nie przesądza automatycznie o nieważności innej decyzji wydanej na podstawie decyzji uznanych następnie za nieważne. Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a., nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji. Takie decyzje, które opierają się na właściwie zastosowanym prawie materialnym oraz uwzględniają stan prawny wynikający z innej ostatecznej decyzji nie mogą być kwalifikowane jako decyzje wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie przepisów artykułów 156 k. p. a. jest stan rzeczy w chwili wydania tej decyzji.
Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie tej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego przechodzą na mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. W dniu wydania orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. przedmiotowe przedsiębiorstwo pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, a więc spełniona była przesłanka z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym warunkująca przejście przedmiotowego przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa.
W dniu [...] lutego 1964 r. powyższe orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości nie pozostawało więc w oczywistej sprzeczności z przepisami art. 2 i art. 9 ust. 2 powyższej ustawy. Orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. stanowiło zatem potwierdzenie stanu prawnego, jaki zaistniał z mocy prawa w dniu 8 marca 1958 r., tzn. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
W ocenie organu stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] listopada 1951 r. oznacza co prawda uznanie go za nieważne od dnia jego wydania, ale nie musi to oznaczać, że wydane w jego następstwie orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, tj. zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Powołano się przy tym na stanowisko wyrażone w wydanym w innej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r. (IV SA/Wa 2464/05).
Skargi na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły D. T. i A. C. W uzasadnieniu skarg podkreślono, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem ze skutkiem wstecznym (ex tunc) sprawiło, że późniejsze orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. jest dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. w postaci jego wydania bez podstawy prawnej, gdyż w tym czasie przedmiotowe przedsiębiorstwo nie pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym. Nie mogły więc znaleźć zastosowania przepisy art. 2 i art. 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
W odpowiedzi na skargi Minister Gospodarki wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. zostały wydane w nadzwyczajnym trybie - stwierdzenia nieważności. W postępowaniu tym organ bada jedynie, czy kontrolowana decyzja, tu: decyzja z dnia [...] listopada 2000 r., jest obarczona wadami określonymi w art. 156 § 1 k. p. a. Postępowanie nieważnościowe, które zakończyło się wydaniem powyższych decyzji, zostało przeprowadzone pod kątem istnienia wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza brak przepisu prawa uprawniającego organ administracji do wydania decyzji administracyjnej w zakresie danej sprawy. Z kolei rażące naruszenia prawa polega na tym, że istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, lecz rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana, lub które uprawniały organ do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ niezasadnie przyjął, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] listopada 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem nie skutkuje nieważnością orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1964 r. o przejęciu na własność Państwa tego przedsiębiorstwa.
Słusznie podniósł organ w zaskarżonej decyzji, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] listopada 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem ma skutek wsteczny (ex tunc). Nie wyprowadził jednak z tego właściwych wniosków. Skutek wsteczny decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2000 r. stwierdzającej nieważność powyższego zarządzenia polega bowiem na tym, że kontrolowane zarządzenie już z dniem jego wydania, tj. [...] listopada 1951 r., było obarczone wadą nieważności, a więc w ogóle nie weszło do obrotu prawnego.
Istnienie w obrocie prawnym w dniu 8 marca 1958 r. zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedmiotowym przedsiębiorstwem jest z kolei konieczne do wydania orzeczenia o przejściu jego własności na Państwo. Stosownie do art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przedsiębiorstwa pozostające w dniu 8 marca 1958 r. pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Skoro w dniu 8 marca 1958 r. przedmiotowe przedsiębiorstwo nie pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym, ponieważ zarządzenie z dnia [...] listopada 1951 r. nie weszło do obrotu prawnego, to orzeczenie z dnia [...] lutego 1964 r. o przejęciu na własność Państwa tego przedsiębiorstwa zostało wydane nie bez podstawy prawnej, ale z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
Podstawa prawna do wydania tego orzeczenia bowiem istniała i był nią art. 2 powyższej ustawy. Rażące naruszenie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym polegało zaś na tym, że treść wydanego na jego podstawie orzeczenia z dnia [...] lutego 1964 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym, ponieważ - w związku z brakiem w obiegu prawnym w dniu 8 marca 1958 r. zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem wydanym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego - nie było podstaw do wydania orzeczenia o przejściu tego przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2005 r. (IV SA/Wa 2464/05), na który powołał się organ, że stwierdzenie nieważności aktu (tu: zarządzenia z dnia [...] listopada 1951 r.), którego funkcjonowanie w obrocie prawnym jest niezbędne do zgodnego z prawem wydania innego aktu (tu: orzeczenia z dnia [...] lutego 1964 r.) nie skutkuje wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa po stronie aktu późniejszego. O ile uzna się bowiem, że stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia [...] listopada 1951 r. wywołuje skutek wsteczny - od dnia jego wydania, to nie sposób zasadnie przyjąć, że Przewodniczący Komitetu Drobnej Wytwórczości orzeczeniem z dnia [...] lutego 1964 r. nie naruszył rażąco prawa (art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym), które wymagało istnienia w obrocie prawnym zarządzenia o ustanowieniu nad przedsiębiorstwem przymusowego zarządu państwowego w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego.
Wyraźnie zaznaczyć w tym miejscu należy, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że wydając swe orzeczenie w dniu [...] lutego 1964 r. Przewodniczący Komitetu Drobnej Wytwórczości mógł nie być - i prawdopodobnie nie był - świadomy, że zarządzenie z dnia [...] listopada 1951 r., pomimo braku w ówczesnym czasie decyzji stwierdzającej jego nieważność, w rzeczywistości nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie miał również uprawnień do dokonywania oceny prawnej zarządzenia z dnia [...] listopada 1951 r. Wszystko to nie zmienia faktu, że - obiektywnie rzecz biorąc - wydał on swe orzeczenie z dnia [...] lutego 1964 r. w stanie prawnym, który jego wydania nie umożliwiał. Wada aktu w postaci rażącego naruszenia prawa jest bowiem kategorią obiektywną, niezależną od ewentualnych zależności pomiędzy wydawanymi w różnym czasie aktami.
Zależności te w ocenie Sądu w żadnej mierze nie uniemożliwiają przypisaniu wady skutkującej nieważnością aktowi wydanemu później. Nie ma tu bowiem mowy o jakimkolwiek "zawinieniu" organu w wydaniu orzeczenia z dnia [...] lutego 1964 r., lecz o stwierdzenie, że orzeczenie to narusza rażąco art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, czyli obiektywnie istniejący przepis prawa.
Podnieść następnie należy, że nie znajduje uzasadnienia stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia [...] listopada 1951 r. nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1964 r., lecz do wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowego orzeczenia. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona. Mowa tu jest wyraźnie o uchyleniu lub zmianie decyzji, a nie o stwierdzeniu jej nieważności. Są to odrębne tryby wzruszania decyzji różniące się m. in. kwestią wstecznego działania danego aktu. Stwierdzenie nieważności decyzji w odróżnieniu od pozostałych trybów nadzwyczajnych ma bowiem - jak to wyżej wskazano - skutek wsteczny, czyli od dnia wydania wadliwej decyzji.
W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.". Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 p. p. s. a., a w pkt 3 - na podstawie art. 200 p. p. s. a. i art. 205 § 2 p. p. s. a. w związku z art. § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).