Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] na podstawie 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w C. z dnia [...] września 1968 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 78,09 ha położonej w obrębie S., gmina D. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w wyniku ponownej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie przyjął jako wiążące ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt IV SA 3240-3247/03, uchylającym decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. Wojewoda [...] miał na uwadze, że decyzja Prezydium PRN w C. stanowiąc kwalifikowany, indywidualny akt zewnętrzny o charakterze władczym nie została skierowania do indywidualnej, określonej osoby.
Za osobę taką nie może być uznana P. K. zmarła w 1953 r., która nie była stroną/adresatem/ analizowanego aktu administracyjnego. Ponadto, nie dokonano właściwej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa /Dz. U. Nr 17 z 1958 r., poz. 71 ze zm./, który to przepis nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji Prezydium PRN w C., skoro nieruchomość rolna w S. nie była zajęta na potrzeby reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Nadto P. K. zarządzała nią poprzez m. in. wydzierżawienie gruntów innym osobom.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] wniósł Starosta C. zarzucając, iż jest ona niewykonalna, postępowanie administracyjne zaś wszczęte zostało na wniosek osób nieuprawnionych.
W odpowiedzi na odwołanie S. K., P. K., B. Z., J. K., E. H., E. W., E. S. i J. K. wnieśli o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania Starosty C. na podstawie art. 134 Kpa. Podniesiono w szczególności, iż odwołujący się nie był legitymowany do tej czynności, gdyż nie był stroną przedmiotowego postępowania, a sporna nieruchomość znajduje się w zarządzie Agencji Nieruchomości Rolnych, nie zaś Starosty C..
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania Starosty C. od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. na podstawie art. 138 § 2 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania.
Organ odwoławczy stwierdził, iż zasadny jest zarzut Starosty C., że kwestionowana decyzja Wojewody [...] jest niewykonalna, albowiem nie zawiera ona numerów geodezyjnych działek wynikających z aktualnej ewidencji gruntów spornej nieruchomości. Podniesiono także, iż z pisma Sądu Rejonowego w C. Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] października 2005 r. wynika, że działka nr [...] o pow. 78,09 ha stanowiąca własność P. K. nie istnieje, natomiast w księdze wieczystej Kw [...] wpisana jest działka nr [...] o pow. 3,00 ha i stanowi własność małżonków S. Zdaniem organu II instancji, decyzja Wojewody [...] zawiera istotną wadę, ponieważ nie może być ona faktycznie wykonana. Wydając bowiem decyzję w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ I instancji nie dokonał ustaleń w zakresie odwracalnych i nieodwracalnych skutków prawnych spornej nieruchomości. Zachodzi zatem konieczność sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej, z wyszczególnieniem numerów działek i ich powierzchni według ewidencji gruntów, z opisaniem aktualnego stanu prawnego każdej z działek - i to zarówno w stosunku do tych, co do których nastąpił nieodwracalne skutki prawne, jak i do tych, które stanowią nadal własność Skarbu Państwa.
S. K., P. K., B. Z., J. K., E. H., E. W., E. S. i J. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 127 § 1 Kpa i art. 134 Kpa poprzez przyznanie Staroście C. legitymacji do złożenia odwołania, a nadto naruszenie art. 156 § 2 Kpa poprzez uznanie, że ma on zastosowanie do oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, a także przez uznanie, że decyzja PPRN w C. z dnia [...] września 1968 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepis art. 127 § 1 Kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji.
Odwołanie jest jednym ze środków zaskarżenia, przez które należy rozumieć instytucję procesową, za pomocą której uprawniony podmiot może żądać weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego w drodze kasacji lub reformacji.
Prawo do wniesienia odwołania służy stronie postępowania. Zaznaczyć przy tym należy, iż uprawnienie to przysługuje nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, lecz także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. W tym ostatnim przypadku odwołanie może wnieść osoba, która mogła być stroną w postępowaniu przed organem I instancji, czyli osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie - art. 28 Kpa /por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 1993 r., SA/Kr 558/92, "Samorząd Terytorialny" nr 10 z 1993 r., s. 78/. Prawo wniesienia odwołania przysługuje nadto uczestnikom postępowania na prawach strony.
Bezsporne jest, iż organ odwoławczy powinien rozważyć kwestię dopuszczalności odwołania zarówno pod kątem charakteru decyzji organu I instancji, jak i legitymacji do wniesienia odwołania. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia.
Przepis art. 134 Kpa nie określa wprawdzie przesłanek wydania takiego postanowienia. Wynikają jednak one z innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiących o toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania, jak art. 15 i art. 127 § 1, 3, 4 Kpa. Niekiedy przesłanki takie mogą wynikać z innego aktu ustawowego.
Odwołanie jest niedopuszczalne między innymi wówczas, gdy wniesione zostało przez osobę oczywiście nie legitymującą się przymiotem strony w sprawie, w której kwestionowana tym odwołaniem decyzja została wydana. Kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, i nie łączy się ona z badaniem merytorycznej zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wniosku o niedopuszczalności odwołania natomiast nie można wyprowadzać z oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, skoro w razie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania jego merytoryczna treść, dotycząca istoty sprawy, nie podlega ocenie organu odwoławczego.
Zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów ustawowych, bowiem organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów skarżących zawartych w odpowiedzi na odwołanie Starosty C., czym naruszył przepisy art. 138 § 2 i 107 § 3 Kpa, a nadto nie rozważył ewentualnej możliwości wykorzystania regulacji art. 136 Kpa. Istotą odwołania jest bowiem przede wszystkim żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy jest zatem obowiązany ustosunkować się do treści rozstrzygnięcia w niej zawartego, o ile uzna, że odwołanie wniósł podmiot legitymujący się przymiotem strony tego postępowania. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił, czy Starosta C. jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Wobec zarzutu podniesionego przez stronę skarżącą na etapie postępowania odwoławczego /w odpowiedzi na odwołanie/ w zakresie niedopuszczalności odwołania Starosty C., organ administracyjny II instancji winien był wyjaśnić w zaskarżonej decyzji, z czego wywiódł interes prawny Starosty C. do wniesienia przedmiotowego odwołania.
Należy mieć na względzie, że jakkolwiek organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ani nawet w znacznej części, to w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego /uzupełniającego/ postępowania dowodowego, czy też konieczne jest uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 Kpa /por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r., I SA 343/2000, "Gazeta Prawna" nr 67 z 2005 r., s. 4/. Musi zatem zawsze ustalić, czy odwołanie pochodzi od podmiotu uprawnionego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a./ orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez Radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz. U. Nr 163 z 2002 r., poz. 1349 ze zm./ w zw. z art. 205 § 3 u.p.p.s.a.
Organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę winien będzie ocenić, czy odwołanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Przy dokonaniu tej oceny siłą rzeczy ustali, w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, działce o jakim nr geodezyjnym odpowiada aktualnie przedmiotowa nieruchomość, której zwrotu domagają się następcy prawni byłej właścicielki oraz czyją pozostaje własnością.