Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...] Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na dwa lokale mieszkalne oraz adaptacji części istniejących piwnic z przeznaczeniem na dwustanowiskowy garaż wraz z wykonaniem dojazdu do ul. [...] w W. na działkach oznaczonych nr ew. [...] i [...] z obrębu [...].
Odwołanie od tej decyzji organu pierwszej instancji wniósł A. N. W wyniku rozpoznania przedmiotowego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] o powierzchni 512 m² przy ul. [...] w W. w dniu [...] października 2003 r., uzupełnionego dnia [...] marca 2004 r., a wydana w sprawie decyzja w całości uwzględnia żądania strony postępowania. Organ podniósł, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do zastosowania procedury określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz.717 ze zm.), której art.61 ust.1 wskazuje przesłanki niezbędne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Ponadto organ, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.). Organ wyjaśnił, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkowało wydaniem pozytywnej decyzji w rozpatrywanej sprawie.
Stosownie do treści § 9 pkt 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W sprawie niniejszej część graficzna, oznaczona jako załącznik nr [...] decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2004 r., sporządzona w skali 1:500, opracowana została przez uprawnionego architekta w [...] i zaakceptowana przez organ I instancji. Analiza ta określiła możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Załącznik nr [...] do w/w decyzji składający się z części graficznej i opisowej zawiera wyniki analizy obszaru wyznaczonego dla inwestycji na nieruchomości przy ul. [...] w W. obejmuje analizę obszaru w zakresie: funkcji zabudowy analizowanego obszaru; linii zabudowy; powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek; szerokość elewacji frontowej; wysokość; geometrię dachu oraz kierunek główny kalenicy.
Z analizy obszaru wynika, że planowana inwestycja jest zgodna ze sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru i stanowi jego kontynuację. Załącznik nr [...] został również opracowany w [...] i zaakceptowane przez Prezydenta W. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. N., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez rażące naruszenie art. 59 ust 1, 60 ust 4, 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust 2, § 4, § 7, § 8, § 9 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa.
Skarżący w uzasadnieniu wskazał, iż w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji brak jest analizy zgłoszonych przez niego zarzutów, brak jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, przywołano niewłaściwe podstawy prawne decyzji. Załącznik nr [...] do decyzji I instancji skarżący otrzymał już po wniesieniu odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Nie miał zatem możliwości ustosunkowania się wcześniej do treści zawartej w tym Załączniku. Ponadto przesłany Załącznik nr [...] jest jedynie kserokopią, a nie oryginalnym dokumentem i został podpisany przez osobę do tego nieuprawnioną. Organ odwoławczy odmówił wstrzymania rozpatrzenia odwołania skarżącego do czasu uzyskania Załącznika nr [...] w przepisanej prawem formie, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Wbrew treści art. 61 ust 1 cytowanej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie określono nieprzekraczalnej wysokości zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy.
Zaskarżona decyzja jest niezgodna z wnioskiem strony. Pominięto podstawowy i oczywisty element projektowanej inwestycji jakim jest ilość kondygnacji po nadbudowie w odniesieniu do stanu istniejącego.
Organy wydające decyzje w niniejszej sprawie nie wskazują czy projektowany garaż będzie miał wyjazd bezpośrednio od ul. [...] czy też od podwórza, co ma podstawowe znaczenie dla warunków zabudowy. Tymczasem do wniosku inwestora dołączony był szkic sporządzony na mapie zasadniczej 1:500 przygotowanej przez uprawnionego geodetę, na którym projektowany podziemny garaż, o powierzchni około 80 m², zlokalizowany jest pod częścią podwórza oraz głęboki zjazd (około 2 m poniżej poziomu gruntu). Aktualna intensywność zabudowy to około 40%. Według załączonego szkicu inwestora intensywność zabudowy wynosiłaby około 80-90% czyli prawie bez powierzchni biologicznie czynnej. Świadczyć to może, zdaniem skarżącego, o świadomej manipulacji ze strony przygotowującego decyzję i ukryciu rzeczywistych zamiarów inwestora.
Ponadto skarżący wskazuje, iż zakreślony przez organ I instancji na załączniku graficznym obszar jest nieprawidłowy i nie spełnia warunków określonych w § 3 ust 2 powołanego rozporządzenia, obejmując obszar znacznie mniejszy i który od strony północnej i południowej nie stanowi trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Wielkość obszaru analizowanego ma podstawowe znaczenie, a jego ponad 100% zmniejszenie w wydanej przez organ I instancji decyzji, fałszuje średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek, na podstawie którego ustala się wskaźnik powierzchni nowej zabudowy (§5 rozporządzenia). Przyjęcie intensywności zabudowy z pominięciem wymaganych prawem zasad obliczeń oraz brak przeprowadzenia analizy jest, zdaniem skarżącego, manipulacją organu I instancji.
A. N. podnosi również, iż przyjęta arbitralnie bez żadnej analizy wysokość 11,5 m do gzymsu i 13 m do kaletnicy nie spełnia wymogów zawartych w § 7 rozporządzenia. Zbyt wysoka zabudowa od strony południowej działki skarżącego, w znacznym stopniu zniweczy jej obecne walory i jest sprzeczna z charakterem zabytku urbanistycznego jakim jest [...].
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i poparł argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestniczka postępowania B. P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną.
Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w/w ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, przy czym ust. 2 art. 52 ustawy określa treść wniosku, który powinien zawierać:
- 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;
- 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:
- a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,
- b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,
- c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Zgodnie z ust. 3 nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.
Pojęcie oddziaływania musi być rozumiane szeroko zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze jak i nieruchomości sąsiednie, przy czym granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne polegające m.in. na emisji zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. Część opisowa wniosku winna zawierać, jak wskazano wyżej, charakterystykę inwestycji a więc uwzględnienie wymagań w zakresie infrastruktury technicznej, należy też załączyć projekt urbanistyczny uzupełniony stosownym opisem oraz parametry techniczne inwestycji. Wniosek musi zatem zawierać informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji, tak aby można było zbadać ich zgodność z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaw szczególnych. Charakterystyka urbanistyczna projektowanej inwestycji musi pozwalać na stwierdzenie, czy zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, czyli czy można ją dostosować do parametrów, cech i wskaźników istniejącej już w danym miejscu zabudowy.
O treści decyzji o warunkach zabudowy stanowi art.
- 54. w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym decyzja określa:
- 1) rodzaj inwestycji;
- 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
- a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
- b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
- c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
- d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
- e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
- 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Tak więc należy stwierdzić, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowi opis inwestycji zawarty we wniosku, przy czym treść decyzji winna nawiązywać także do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Podstawę materialno-prawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowił m.in. art. 61 ustawy. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania przedmiotowej decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego, a jego spełnienie lub niespełnienie determinuje działanie organu. W przypadku, gdy inwestycji sprzeciwia się przepis prawa, organ zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy nie może wydać pozytywnej decyzji. Jeśli natomiast żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.
Przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji określone w punktach od 1 do 3 art. 61 ust. 1 ustawy ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi, iż "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym należy uznać, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy.
Zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że część zarzutów podniesionych w skardze jest zasadna.
We wniosku inwestora z dnia [...] października 2003r. uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2004r., inwestycja została określona jako nadbudowa budynku mieszkalnego o jedną kondygnację i przekształcenie ostatniej kondygnacji od strony ogrodu w pełne piętro mieszkalne – przebudowa części istniejącego budynku. Przebudowa polega na zaprojektowaniu dwóch mieszkań w budynku /obecnie istnieje 5 lokali mieszkalnych/ oraz wygospodarowanie dwóch miejsc parkingowych w istniejących piwnicach i wykonanie dojazdu do tych miejsc.
Natomiast w decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy inwestycja została określona jako nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na dwa lokale mieszkalne oraz adaptacja części istniejących piwnic z przeznaczeniem na dwustanowiskowy garaż wraz z wykonaniem dojazdu.
Z powyższego wynika, że z opisu inwestycji usunięto zapis, iż nadbudowa dotyczy jednej kondygnacji a przebudowa budynku mieszkalnego polega nie tylko na urządzeniu w budynku dwóch lokali mieszkalnych, ale również na przebudowie części istniejącego budynku poprzez przekształcenie ostatniej kondygnacji od strony ogrodu w pełne piętro mieszkalne.
Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego przeformułowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. W ocenie Sądu opis inwestycji zawarty w decyzji został zbyt ogólnie sformułowany i znacząco odbiega od opisu inwestycji przedstawionej przez inwestora, przez co nie precyzuje, na czym ma polegać nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. Co w konsekwencji daje zbyt szerokie pole działania inwestorowi, na co zwraca uwagę skarżący.
Z załączonej do decyzji części graficznej analizowanego obszaru wyznaczonego dla inwestycji na nieruchomości przy ul. [...] wynika, że granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sposób nieuzasadniony obszar objęty analizą został znacząco pomniejszony, czym naruszono przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W tej sytuacji wyniki analizy przeprowadzonej przez organ I instancji w odniesieniu do nieprawidłowo wyznaczonych granic obszaru analizowanego nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji.
Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie został sporządzony przez osobę uprawnioną – art. 60 ust. 4 ustawy. Z akt sprawy wynika, że projekt decyzji sporządził wpisany na listę [...] Izby Architektów A. P. Nie można także zgodzić się z zarzutem skarżącego, że decyzja nie określa nieprzekraczalnej wysokości zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż wskaźniki te zostały określone w załączniku nr [...] stanowiącym integralną część decyzji o warunkach zabudowy.
Natomiast zarzut dotyczący braku rozstrzygnięcia, z której strony będzie wjazd do garażu, czy bezpośrednio od ul. [...], czy też od podwórza o tyle jest niezasadny, że kwestia ta będzie przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę.
Reasumując należy stwierdzić, iż zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. / orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sad postanowił na podstawie art. 200 w/w ustawy.