Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IV pochodzenia mineralnego o powierzchni 44,4187 ha położonych na terenie miejscowości W. i T. gmina G., przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi, infrastrukturę techniczną oraz drogi i ciągi pieszo - jezdne.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż stosownie do treści przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczone przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku, inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów o lepszej jakości może mieć miejsce tylko w wyjątkowych przypadkach. W ocenie organu przeznaczenie wskazanych gruntów na cele nierolnicze spowodowałoby nieuzasadnioną ingerencję w otwartą przestrzeń produkcyjną, ponieważ grunty te położone są w oderwaniu od istniejącej zabudowy wsi i stanowią jeden duży zwarty kompleks uprawy (ponad 50 ha) o wysokim potencjale produkcyjnym. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Marszałka, iż odmowną decyzję w niniejszej sprawie uzasadnia również fakt nieuzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów klasy III o pow. 10,86 ha tworzących ten kompleks.
Ponadto Minister podniósł, iż na przedmiotowym terenie zostały wykonane melioracje wodne, mające na celu regulację stosunków wodno - powierzchniowych w glebie i okoliczność ta przemawia za pozostawieniem tych gruntów nadal w użytkowaniu rolniczym.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż położenie w otwartej przestrzeni rolniczej nie oznacza zakazu przeznaczenia niektórych wymienionych we wniosku
Sygn. akt IV SA/Wa 1842/08 działek przylegających do istniejących terenów zainteresowanych, organ stwierdził, iż przeznaczenie pojedynczych działek pod zabudowę doprowadziłoby niewątpliwie do powstania chaosu urbanistycznego.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Burmistrz Miasta i Gminy G., wnosząc o jej uchylenie. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie można wydać decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych IV klasy, przy odmowie takiej zgody dla gruntów III klasy. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, 77, 80 i 107 §3 kpa poprzez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, jak również poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Skarżący podniósł, iż objęty wnioskiem teren jest trudny do prowadzenia upraw, gdyż wymaga większego niż w innych rejonach gminy zaangażowania środków finansowych na specjalny sprzęt, nawozy i środki ochrony roślin z uwagi na fakt, że jest to obszar podmokły, z licznymi niewielkimi oczkami wód, a działki gruntu przecinają liczne rowy odprowadzające nadmiar wody.
Skarżący stwierdził, iż wymóg przeznaczenia gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej nie może być uwzględniony w przypadku gminy G., bowiem na jej terenie większość gruntów rolnych stanowią grunty klas I - IV.
W skardze podkreślono brak konsekwencji po stronie Marszałka Województwa, który wcześniej pozytywnie zaopiniował wniosek o przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów III klasy bonitacyjnej, zaś po wydaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmiennej decyzji dotyczącej tych gruntów, odmówił zgody co do gruntów IV klasy, a powody zmiany stanowiska nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy.
Skarżący podniósł także zarzut błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez organ odwoławczy, który raz stwierdza, że obszary planowane pod zabudowę położone są "z dala od istniejącej zabudowy", zaś innym razem wskazał, iż "do niej przylegają".
Nadto w skardze poniesiono, iż w aktach sprawy brak jest szczegółowej analizy wniosku Burmistrza Miasta i Gminy G., która uzasadniałaby stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ podniósł, iż przeznaczenie pojedynczych działek pod zabudowę doprowadziłoby niewątpliwie do powstania chaosu urbanistycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosowanie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, iż Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu podjętego przez organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić również naruszenia prawa materialnego i procesowego niedostrzeżone przez stronę skarżącą. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jed. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 3 cyt. wyżej ustawy wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
W rozpoznawanej sprawie wniosek Burmistrza Miasta i Gminy G. opatrzony datą 4 stycznia 2008 r. dotyczący wyrażenia przez Marszałka Województwa [...] zgody obejmował użytki rolne klasy IV o łącznej powierzchni 44,4187 ha położone w obrębie miejscowości W. Wniosek ten został złożony w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego.
Podkreślenia wymaga, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie
Sygn. akt IV SA/Wa 1842/08 administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 toczy się na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest nie tylko podmiot, który żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek, ale każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie w sprawie.
W sprawie niniejszej mają interes prawny właściciele gruntów rolnych objętych wnioskiem Burmistrza Miasta i Gminy G. Ich interes prawny związany jest z wykonywaniem własności nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r. II SA 995/99, ONSA 2000r. Nr 4 poz. 173).
Organy administracji określone w art. 1 w/w ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinny, poczynając od złożenia w toku prac planistycznych wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zawiadomić właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o podejmowanych czynnościach w sprawie.
Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, właściciele przedmiotowych gruntów nie brali udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została skierowana jedynie do wnioskodawcy tj. Burmistrza Miasta i Gminy G. Przedstawione powyżej naruszenie procedury administracyjnej stanowi wadę skutkującą koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.