Uzasadnienie
W piśmie z dnia 15 maja 2015 r. A. H. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] zmieniającą uchwałę z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 20 tej ustawy poprzez brak podstawy prawnej do podjęcia kwestionowanej uchwały. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął wymienione zarzuty oraz podniósł, że jeżeli wprowadza się zmiany w uchwale inicjującej prace nad planem i wydziela się dwie odrębne części opracowywanego planu, to sekwencja czynności wskazana w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna zostać zachowana dla każdej z wydzielonych części, a nie tylko dla jednej z nich. Zmiana uchwały inicjującej wymaga następczego przeprowadzenia szeregu czynności wskazanych w art. 17 powołanej ustawy w ramach zachowania wskazanego w nim trybu postępowania. Zmiana uchwały inicjującej oznacza bowiem cofnięcie się przez Radę do etapu uchwały inicjującej, powoduje rozdzielenie dotychczas jednego planu i wyodrębnienie osobnych procedur planistycznych. Oznacza to konieczność podjęcia dla każdej z nowo powstałych procedur czynności wskazanych w dalszych etapach procedury planistycznej.
Z zaskarżonej uchwały wynika natomiast, że po podziale obszaru [...] organ zamierza dla wydzielonej części A przedłożyć projekt planu bezpośrednio do uchwalenia, natomiast część B procedować, umożliwiając tym samym składanie uwag tylko do części B planu. W ocenie skarżącego, planowany sposób procedowania prowadzić będzie do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].
W odpowiedzi na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż określanie zakresu terytorialnego prac nad planem miejscowym, w tym zmiany tego zakresu, nie odnoszą się do indywidualnych praw i obowiązków skarżącego. Również odsunięcie w czasie uchwalenia miejscowego planu dla części terenu, nawet jeżeli skarżący posiada do danego terenu tytuł prawny, którego w sprawie nie przedstawił, nie jest związane z interesem prawnym skarżącego.
Organ wskazał, że część planu obejmująca teren osiedla [...] wymaga ponowienia procedury sporządzenia planu od momentu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W związku z tym Rada podjęła uchwałę nr [...], której celem było dokonanie podziału obszaru planu na dwie części A i B. Projekt planu obszaru [...] część B obejmował swoim zasięgiem teren osiedla [...] – wymagający ponowienia procedury sporządzenia planu. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] część A obejmował pozostały obszar nie wymagający ponowienia procedury planistycznej, czyli możliwy do zatwierdzenia przez Radę. Wskazana propozycja podziału planu umożliwi oddzielne procedowanie, a następnie funkcjonowanie obu planów. Organ wyjaśnił, że podział obszaru planu na dwie części A i B, dokonany zmieniającą uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, został przeprowadzony w taki sposób, aby granice planów nie naruszały obszaru objętego planu, tj. nie zwiększały ani nie pomniejszały terenu, dla którego prowadzona była procedura planistyczna (obszaru [...]) i aby granice przebiegały po liniach rozgraniczających wyznaczonych w projekcie planu, tj. aby nie naruszały granic wyznaczonych jednostek terenowych, dla których uzgadniany i wykładany do publicznego wglądu projekt planu określał odrębne ustalenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), ponieważ skarżący nie wykazał, by zakwestionowana przez niego uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie.
Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), w świetle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności konieczne jest więc ustalenie czy skarga będąca przedmiotem rozpoznania spełnia warunki formalne wynikające z przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że wniesie skargi poprzedzone zostało wezwaniem Rady W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa, na które to wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi.
Skarżący wniósł skargę w dniu 15 maja 2015 r., a więc z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu wynikającego z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, w ocenie Sądu, w sprawie zostały spełnione formalne warunki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Kolejnym etapem rozpoznania przedmiotowej skargi jest ocena legitymacji procesowej strony skarżącej do skutecznego wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Podkreślenia jednak wymaga, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2).
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym, kwestionującym legalność zaskarżonego aktu spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196; z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894).
O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz.
4) i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK ZU 2008/7A/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, [numer dowodu zakryty]; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga dopiero zmiana w sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1391/09; tak samo w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 350/10 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą zamiar gminy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej celem jest jedynie określenie granic terenu objętego przyszłym planem miejscowym. Nie przesądza ona o aktualnej sytuacji prawnej skarżącego. Ustalenia uchwały nie oddziałują bowiem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości. Omawiana uchwała nie przesądza też o przyszłym normatywnym kształcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w takim znaczeniu jak przykładowo ma to miejsce w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.).
Na etapie podejmowania uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trudno przyjąć, że w swej istocie prowadzi do ograniczenia prawa własności lub odwrotnie, że z jej treści wynikają jakieś prawa podmiotowe dla podmiotów administrowanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/14 – dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej).
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym". Uchwała taka nie kształtuje jeszcze sytuacji prawnej osób posiadających nieruchomości na terenie, którego dotyczy. Rozpoczyna ona prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego i dopiero ten plan w przyszłości, jako przepis prawa miejscowego, może ukształtować sposób wykonywania własności.
Nadto rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie planu miejscowego, posiada w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Może ona w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione, że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2005 r., II OSK 74/05). W uchwale tej nie określa się propozycji co do przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy (por. Komentarz do ustawy planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. Beck 2008, s. 145 i 146).
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje podejmowanie jednego tylko aktu mającego, z mocy ustawy, charakter aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tylko postanowienia tego planu mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Inne akty planistyczne gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – mają charakter aktów prawa wewnętrznego i wiążą tylko organy gminy. Zaskarżona w sprawie uchwała nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie. W przypadku uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu rada jest związana tylko granicami obszaru zakreślonymi w załączniku do takiej uchwały, przy czym może podjąć kolejną uchwałę, zmieniającą te granice.
Co do zasady zatem, uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu jaki ma być zrealizowany. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest uchwałą o charakterze intencyjnym, nie można w niej formułować wskazań z jakimi przepisami plan ma być zgodny i jakie dokumenty będą potrzebne w dalszej procedurze planistycznej – stanowią o tym przepisy omawianej ustawy i ustaw odrębnych. W tym miejscu należy powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który poczynił istotne uwagi dotyczące możliwości zaskarżania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej.
Z jej istoty jako aktu prawa wewnętrznego wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i to, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach w postępowaniu planistycznym, jak również to, że mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości) nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Okoliczność, że pośrednio, "refleksowo", uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących nie oznacza, że naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio poprzez postanowienia tej uchwały. W żadnym przypadku faktu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz jej tytułu nie można traktować jako naruszenia interesu prawnego skarżącego, bo jedynie miejscowy plan, jeśli zostanie uchwalony, może postanowić o takich ograniczeniach.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowym w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne, realne, bezpośrednie, zindywidualizowane i obiektywne naruszenie, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego daje mu legitymację skargową. Subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Jeśli uchwała o miejscowym planie dotyczącym obszaru wskazanego w skardze została już podjęta, to – w razie gdy narusza interes prawny skarżącego – może być zaskarżona i poddana kontroli sądowej.
Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą w sposób procesowo uregulowany obowiązującym prawem stanowczy zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Wprawdzie powołany art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o planie miejscowym. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest zatem wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej.
Zaskarżona uchwała nie przesądza zatem przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, jak również nie określa w jakikolwiek sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego. Wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości objętych planem. Dopiero ostatecznie przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako przepis prawa miejscowego będzie kształtował sposób wykonywania prawa własności nieruchomości objętych tych planem.
Treść kwestionowanej uchwały z uwagi na swoją specyfikę i ustawowy cel zasadności swego bytu prawnego – nie ingeruje w sferę materialnoprawnych uprawnień i interesów prawnych podmiotów stojących poza administracją publiczną/podmiotów administrowanych – w związku z czym nie może naruszać ich indywidualnych, konkretnych, realnych interesów materialnoprawnych.
Z powyższych względów, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzygając o zwrocie wpisu od skargi na mocy art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy.