Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej organ) po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] (dalej skarżący) z dnia [...] marca 2019 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...], o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]", do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne (RDF) na działce nr [...] obręb [...], powiat [...], województwo [...]
- - utrzymał w mocy ostatnio wymienione postanowienie.
Stan sprawy był następujący:
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. Stowarzyszenie "[...]" zwróciło się do RDOS w [...] o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne (RDF) na działce nr [...] obręb [...], powiat [...], województwo [...]. Stowarzyszenie wskazało, że tocząca się sprawa jest ściśle związana z celami statutowymi organizacji, jakimi są działania na rzecz poprawy jakości powietrza oraz wzmacnianie uczestnictwa społecznego w procesach podejmowania decyzji dotyczących jakości powietrza w [...] i okolicach. Wnioskodawca podkreślił, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu zabezpieczy interesy lokalnej społeczności oraz pozwoli na uniknięcie potencjalnych konfliktów w przyszłości w przypadku próby realizacji przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania Stowarzyszenie wskazało, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu motywowany jest dążeniem do zabezpieczenia interesu społecznego związanego z ochroną powietrza, a w konsekwencji ochroną życia i zdrowia mieszkańców, narażonych na działanie zanieczyszczeń powietrza i podkreśliło rolę udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji wskazując, że "obowiązujące Polskę regulacje unijne i międzynarodowe, zmierzają do możliwie szerokiego dopuszczenia organizacji do udziału w procesie podejmowania decyzji, a zatem również przez ten pryzmat należy dokonywać oceny wystąpienia przesłanki interesu prawnego ".
Regionalny Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału na prawach strony w wyżej opisanym postępowaniu wskazując, że nie zostały spełnione wymagane przesłanki.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] marca 2019 r. na powyższe postanowienie utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.
W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że w analizowanym przypadku nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko bowiem skarżący nie prowadził działalności statutowej przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia postępowania, a zatem wniosek Stowarzyszenia należy rozpatrzeć zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa.
W konsekwencji skarżący żądając dopuszczenia do udziału w omawianym postępowaniu winien był wykazać zarówno zgodność celu statutowego z przedmiotem toczącego się postępowania jak i interes społeczny. O ile zakres działalności Stowarzyszenia zawarty w § 2 jego statutu oraz przedmiot postępowania prowadzonego przez RDOŚ w [...] są zbieżne, bowiem kluczowa działalność Stowarzyszenia, określona w § 2 pkt 1 lit. a i d jego statutu wpisuje się w tematykę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to druga przesłanka – w ocenie organu - nie została spełniona.
Organ wskazał, że interes społeczny wymaga każdorazowo konkretyzacji, poprzez wskazanie przez wnioskującego o dopuszczenie do udziału w danym postępowaniu administracyjnym wartości istotnych ze społecznego punktu widzenia i odniesienia ich do przedmiotu konkretnego postępowania. Nie wystarczy samo twierdzenie, że "wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji", lecz konieczne jest wykazanie w jaki sposób udział organizacji przyczyni się do ochrony środowiska przyrodniczego w zindywidualizowanym postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie przedstawiona przez skarżącego argumentacja była niewystarczająca do uznania, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał interes społeczny, który przemawiałby za dopuszczeniem go do udziału w omawianym postępowaniu. Błędnym w tym kontekście było zatem twierdzenie Stowarzyszenia, że sama realizacja celów statutowych niejako z góry uzasadnia wystąpienie interesu społecznego.
Ponadto, zdaniem GDOS, aby organizacja społeczna została dopuszczona do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły, że jej obecność w tym postępowaniu jest konieczna z tego względu, że zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie prowadzonego postępowania i jej udział może zagwarantować ich prawidłowe wyjaśnienie. Tymczasem jedynym merytorycznym aspektem, na który powołało się Stowarzyszenie, jest istniejące zanieczyszczenie powietrza, które - zdaniem Stowarzyszenia - w związku z realizacją przedsięwzięcia dodatkowo ulegnie pogorszeniu i negatywnie wpłynie na zdrowie okolicznych mieszkańców. W realiach prowadzonego postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ z urzędu analizuje oddziaływanie przedsięwzięcia na poszczególne komponenty środowiska, w tym na powietrze, nie można więc uznać, że nie zostanie zweryfikowany wpływ inwestycji na powietrze i zdrowie mieszkańców [...].
Z takim stanowiskiem nie zgodziło się Stowarzyszenia "[...]", zaskarżając postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. w całości i zarzucając mu:
- 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż brak jest interesu społecznego w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu skarżącego podczas gdy interes ten polega na możliwym pogorszeniu stanu powietrza w powiecie [...], co z kolei ma wpływ na życie i zdrowie mieszkańców, a udział stowarzyszenia zwiększy prawdopodobieństwo lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy,
- 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.:
- 1) art. 7 kpa poprzez odmienne potraktowanie skarżącego w dwóch analogicznych postępowania środowiskowych, dotyczących identycznego przedsięwzięcia (realizowane jedynie na innych działkach), z których w jednym stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału na prawach strony (sprawa znak [...]), a w niniejszym postępowaniu odmówiono dopuszczenia stowarzyszenia do udziału, co narusza zasadę praworządności, gdyż istnienie interesu społecznego powinno być okolicznością zobiektywizowaną, a zatem w obu postępowaniach rozstrzygnięcia powinny być analogiczne,
- 2) art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez:
- a) przejęcie, iż skarżący nie wykazał, iż za jego udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny, podczas gdy interes taki został przez skarżącego dostatecznie wykazany,
- b) przejęcie, iż organizacja społeczna zobowiązana jest wykazać istnienie interesu społecznego, podczas gdy dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 kpa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziły do odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu pomimo że zachodziły przesłanki, wynikające z art. 31 § 1 kpa.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegało postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne (RDF) na działce nr [...] obręb [...], powiat [...], województwo [...].
Przede wszystkim należało zgodzić się z organem, ze w kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie art 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Sąd podzielił również ocenę organu, że zakres działalności skarżącego zawarty w § 2 jego statutu oraz przedmiot postępowania są zbieżne. Jednocześnie Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt: II OSK 314/17, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 kpa byłaby sprzeczna z ratio legis tego popisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża tę organizację. Organizacja społeczna powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w sytuacjach racjonalnie uzasadnionych, kiedy rzeczywiście można mieć obawy co do zagrożenia wartości społecznie istotnych.
Sąd w kontrolowanym postępowaniu nie dostrzegł obawy, o której mowa wyżej, bowiem postępowanie główne dotyczy określenia środowiskowych uwarunkowań i organ - z urzędu - analizuje oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, w tym na powietrze. Przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien odpowiadać wymogom art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 poz. 2081 ze zm.), a więc zawierać informacje o m.in. przewidywanej emisji zanieczyszczeń powietrza wynikającej z realizacji planowanego przedsięwzięcia, jak również skumulowanych oddziaływaniach przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami i wpływie tych oddziaływań na zdrowie i warunki życia ludzi.
W świetle prezentowanego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za słuszne stanowiska skarżącego w kwestii wykazania interesu społecznego, że sama proekologiczna działalność Stowarzyszenia, określona w § 2 jego statutu, sankcjonowałoby uczestnictwo organizacji społecznych w każdym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organizacja społeczna ubiegająca się w trybie art. 31 kpa o dopuszczenie do udziału w danym postępowaniu na prawach strony winna zatem przywołać takie okoliczności, które będą świadczyły, że jej obecność w tym postępowaniu jest konieczna bowiem zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie prowadzonego postępowania i jej udział może zagwarantować ich prawidłowe wyjaśnienie. Tymczasem zarówno we wniosku z dnia 30 listopada 2018r., jak również w piśmie z dnia 28 stycznia 2019r., jedynym merytorycznym aspektem, na który powołał się skarżący jest istniejące zanieczyszczenie powietrza, które jego zdaniem w związku z realizacją przedsięwzięcia dodatkowo ulegnie pogorszeniu i negatywnie wpłynie na zdrowie okolicznych mieszkańców.
Należało zatem podzielić ocenę organu, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja jest niewystarczająca do uznania, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał interes społeczny, który przemawiałby za dopuszczeniem go do udziału w omawianym postępowaniu. Dodatkowo Sąd miał na względzie, że skarżący poinformowany przez organ o konieczności konkretnego i szczegółowego uzasadnienia potrzeby ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego, a także wskazania jak realnie jest w stanie bronić tego interesu w prowadzonym postępowaniu, nie złożył w tym zakresie wyjaśnień.
Nie można było za wystarczającą uznać ogólnikowej argumentacji dotyczącej oddziaływania typowego i powszechnego dla takich przedsięwzięć. Sąd podzielił ocenę organu, że przedstawiona przez skarżącego argumentacja nie była wystarczająca do dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu, w którym indywidualnie dokonuje się szczegółowej analizy poszczególnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia i skutków jakie mogą spowodować w środowisku.
Ciężar właściwego uzasadnienia wniosku i wykazania interesu społecznego reprezentowanego przez organizację społeczną w danej sprawie leży po stronie tej organizacji. Do zadań organu administracji publicznej należy natomiast weryfikacja przedstawionej przez wnioskującego argumentacji, a w konsekwencji ocena czy uzasadnia ona dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu.
Sąd podzielił ocenę organu, że okoliczności przywołane przez Stowarzyszenie "[...]" nie uzasadniały dopuszczenia go na prawach strony do udziału w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne (RDF) na działce nr [...] obręb [...], powiat [...], województwo [...]. Wobec niespełnienia jednej z przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, tj. braku interesu społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem Stowarzyszenia "[...]", do udziału na prawach strony w postępowaniu na prawach strony, należało odmownie załatwić wniosek z dnia [...] listopada 2018 r.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego odmiennego potraktowania skarżącego w dwóch analogicznych postępowaniach, Sąd uznał za przekonujące wyjaśnienia organu, że w przypadku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciepłowni na biomasę i paliwo alternatywne (RDFJ naddatkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], powiat [...], województwo [...], do którego udziału skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone na prawach strony, bowiem wskazało konkretne okoliczności uzasadniające zaistnienie interesu społecznego w sprawie, merytoryczne zagadnienia, wypełniające wymóg konkretyzacji interesu społecznego w odniesieniu do realiów zindywidualizowanego zamierzenia inwestycyjnego. Argumentacja taka nie została przedstawiona w kontrolowanej sprawie zatem – w myśl zasady, że każda sprawa załatwiana jest indywidualnie – organ rozstrzygnął odmiennie.
W tych okolicznościach Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na naruszenie art. 31 § 1 i § 2 kpa, nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 kpa.
Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organowi orzekającemu w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłego w sprawie postanowienia.
W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.