Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia[...] lipca 2020 r. znak [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej skarżący), od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], dotyczącej określenia wysokości opłaty za udzielenie pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z drogi ekspresowej [...] w km [...] oraz w km [...] na terenie gminy [...] i gminy [...] – powiat [...], województwo [...], udzielonych decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r., znak: [...], uchylił punkt I i II decyzji i określił wysokość opłaty w kwocie [...] zł. za udzielenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z drogi ekspresowej [...] w km [...] oraz w km [...] na terenie gminy [...] i gminy [...] – powiat [...], województwo [...].
Stan sprawy był następujący:
Decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] udzielono Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad 14 pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie do wód oraz do urządzeń wodnych (rowów) wód opadowych lub roztopowych przy pomocy 14 odrębnych wylotów. W toku postępowania wnioskodawca przedstawił dowód uiszczenia opłaty za udzielenie jednego tylko pozwolenia. Organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], określił wysokość opłaty za udzielenie wnioskowanych pozwoleń w kwocie [...] zł (13 pozwoleń wodnoprawnych x [...]zł).
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, iż nie zgadza się z określoną przez organ wysokością opłaty, ponieważ wnioskowane korzystanie z wód ma charakter jednorodzajowy, zaś zgodnie z art. 398 ust. 4 ustawy Prawo wodne jedynie w sytuacji, gdy wnioskowane pozwolenia nie są tożsame rodzajowo, opłata ulega zwiększeniu.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił punkt I i II decyzji i określił wysokość opłaty w kwocie [...] zł. za udzielenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z drogi ekspresowej [...] w km [...] oraz w km [...] na terenie gminy [...] i gminy [...] – powiat [...], województwo [...].
Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że przy formułowaniu określenia "tożsamość rodzajowa", o której mowa w art. 398 ust. 4 tej ustawy Prawo wodne, intencją ustawodawcy było wskazanie, że w przypadku, gdy jedno działanie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie kilku przepisów jednocześnie, wówczas pobierana powinna być jedna opłata za to pozwolenie. W związku z tym należało uznać, że odprowadzanie wód opadowych różnymi wylotami do różnych odbiorników stanowi różne usługi wodne. Jest to ten sam charakter usługi, jednak z uwagi na odrębne lokalizacje każdy przypadek odprowadzania wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia na usługę wodną. Wnioskodawca uiścił opłatę w wysokości [...] zł, a zatem za wydanie jednego pozwolenia wodnoprawnego. Organ I instancji omyłkowo określił liczbę pozwoleń co stanowiło podstawę do reformatoryjnego orzeczenia organu II instancji.
Z takim stanowiskiem nie zgodził się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia[...] lipca 2020r., nr [...] zarzucił naruszenie art. 398 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 388 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U.2020r, poz 310 ze zm.), poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, skutkującą uznaniem, iż opłatę od wydanych pozwoleń wodnoprawnych pobiera się za wydanie każdego z tych pozwoleń w przypadku gdy dotyczą one usług wodnych tego samego rodzaju.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:
- 1) uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia w całości
- 2) uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w[...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020r., znak [...].
- 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2020r., nr [...], którą określił wysokość opłaty w kwocie [...] zł. za udzielenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z drogi ekspresowej[...] w km [...] oraz w km [...] na terenie gminy [...] i gminy [...] – powiat [.], województwo[...].
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy postanowienia decyzji wyczerpują przesłanki art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, bowiem w ocenie organu II instancji odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wieloma wylotami z różnych instalacji kanalizacji deszczowej, odwadniających różne powierzchniowo zlewnie, należy traktować jako pozwolenia wodnoprawne nie tożsame rodzajowo, ponieważ zarówno jakość jak i ilość odprowadzanych nimi wód opadowych jest różna, co w konsekwencji uprawniało do naliczenia stosownej opłaty w tym przypadku 20-to krotnej wysokości.
Zgodnie z art. 398 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w art. 398 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4426,80 zł. Oznacza to, że udzielenie w jednej decyzji administracyjnej co najmniej dwóch jednorodzajowych pozwoleń wodnoprawnych, nie rodzi obowiązku poniesienia więcej, niż jednej opłaty z tego tytułu. Opłata w tym przypadku nie jest opłatą za usługę wodnoprawną lecz opłatą za udzielenie zgody wodnoprawnej. Należy podkreślić, że na gruncie omawianej ustawy inną kategorią są opłaty za usługi wodne a inną, opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych.
O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia z opłatami za korzystanie ze środowiska naturalnego, o tyle w przypadku drugim, opłaty wnoszone są za czynności organu. W takiej sytuacji, analiza szczegółów dotyczących świadczonej usługi wodnej nie jest przesądzająca dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wprawdzie ustawodawca expressis verbis nie rozstrzyga o tym, co należy rozumieć przez jednorodzajowe pozwolenia wodnoprawne. Oceny w tym zakresie należy jednak dokonać, analizując treść art. 389 ustawy – Prawo wodne, który w swej treści wymienia poszczególne kategorie działań, wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Do działań takich należą:
- 1) usługi wodne;
- 2) szczególne korzystanie z wód;
- 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej;
- 4) rekultywację wód powierzchniowych lub wód podziemnych;
- 5) wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów;
- 6) wykonanie urządzeń wodnych;
- 7) regulację wód, zabudowę potoków górskich oraz kształtowanie nowych koryt cieków naturalnych;
- 8) zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód;
- 9) prowadzenie przez wody powierzchniowe płynące oraz przez wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, przewodów w rurociągach osłonowych lub przepustów;
- 10) prowadzenie przez śródlądowe drogi wodne oraz przez wały przeciwpowodziowe napowietrznych linii energetycznych i telekomunikacyjnych.
Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z powierzchni utwardzonych i terenów zielonych do urządzeń wodnych, stanowi usługę wodną w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy. Rodzaje usług wodnych skatalogowane zostały w przepisie art. 35 ust. 3 prawa wodnego. Jedną z nich jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie dokonał dalszej kategoryzacji pozwoleń wodnoprawnych: na usługi wodne ze względu na położenie tych urządzeń, czy rodzaj lub powierzchnię odwadnianych zlewni.
Reasumując, wyrażenie zgody wodnoprawnej odnosi się do przykładów wymienionych w art. 389 ustawy - Prawo wodne. Dalsze różnicowanie przypadków określonych tym przepisem w zakresie usług wodnych obejmuje katalog usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy i to stanowi ostateczne kryterium rodzajowo określonych pozwoleń wodnoprawnych. Niezależnie od tego, ile pozwoleń wodnoprawnych na usługi wodne udzielono tą samą decyzją, pozwolenia te mają charakter jednorodzajowy, bowiem zostały ujęte w jednej kategorii – stosownie do art. 389 pkt 1 ustawy - Prawo wodne. Kwestię tę zobrazować można stwierdzeniem "jedna podstawa prawna, jeden rodzaj pozwolenia wodnoprawnego, jednokrotna opłata 217 zł". Ustalając jednorodzajowość pozwoleń wodnoprawnych należy posiłkować się treścią art. 389 powyższej ustawy, w którym enumeratywnie (choć nie w sposób zamknięty) określono kategorie działań wymagających uzyskania tej formy zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 ustawy).
Dodatkowo, Sąd podziela pogląd szeroko prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że należy wskazać na art. 7a § 1 kpa i zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Orzeczenia organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.
W sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 7a § 1, a także art. 398 ust. 3, 4 ustawy - Prawo wodne. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718).
Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.