Uzasadnienie
Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z [...] marca 2008 r. o stwierdzeniu braku obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, polegającego na przebudowie istniejących kuchni turystycznych na budynki socjalne dla pracowników na działce ew. nr [...] w [...] - teren kampingu [...] w gminie [...].
W uzasadnieniu postanowienia podano następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy:
- - kwestionowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienie Wojewody [...] zostało wydane w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza Miasta [...] w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; organ ten wystąpił do Wojewody [...] o opinię w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (art. 51 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., zwanej dalej "P.o.ś."); Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 48 ust. 2 P.o.ś. stwierdził brak obowiązku sporządzenia raportu oraz odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia; "uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia", o którym mowa w art. 51 ust. 4b pkt 2 P.o.ś. nie oznacza konieczności wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jest odwołaniem do wzorca postępowania organu (tj. do trybu zajęcia stanowiska - uzgodnienia);
- - z uwagi na przepisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwanego dalej "rozporządzeniem", zachodziła podstawa do odmowy uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia; wykazanie sprzeczności zamierzenia z przepisami rozporządzenia nie wymagało przeprowadzenia szczegółowych analiz w zakresie charakteru czy skali oddziaływania przedsięwzięcia, ponieważ dla jej ustalenia wystarczające były informacje podane we wniosku o wydanie decyzji (o rodzaju przedsięwzięcia i jego lokalizacji); w tej sytuacji sporządzenie raportu byłoby niecelowe (sprzeczne z ekonomiką procesową), ponieważ niepotrzebnie przedłużyłoby postępowanie, a prowadziłoby do tego samego rozstrzygnięcia (odmowy uzgodnienia); takie postępowanie wojewody nie mogło mieć charakteru rażącego naruszenia prawa;
- - powołanie w podstawie prawnej kwestionowanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] jedynie przepisów P.o.ś., bez powołania przepisów rozporządzenia, jest naruszeniem art. 124 § 1 K.p.a., ale nie jest ono rażące, ponieważ samo rozstrzygnięcie sprawy znajduje oparcie w przepisach prawa, natomiast brak podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oznacza, że dany akt jej nie posiada, a nie że w danym akcie jej nie powołano; ponadto, w uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] powołał stosowne przepisy rozporządzenia.
M. K. wniosła skargę na postanowienie z [...] listopada 2014 r. zarzucając naruszenie:
- 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4b P.o.ś. (w brzmieniu z [...] marca 2008 r.), jako że Wojewoda [...] nie mógł - z uwagi na stwierdzenie sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami rozporządzenia i względy ekonomiki procesowej - odstąpić od obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 4b P.o.ś., czyli uzgodnienia (pozytywnego) warunków realizacji przedsięwzięcia; "uzgodnienie", o którym mowa w powyższym przepisie, oznacza bowiem konieczność wydania rozstrzygnięcia pozytywnego (korzystnego dla inwestora) - nie mieści się w jego zakresie odmowa uzgodnienia, co z rażącym naruszeniem tego przepisu (naruszając literalną jego wykładnię) uczynił wojewoda;
- 2. art. 6 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. poprzez brak powołania przez Wojewodę [...] w podstawie prawnej jego postanowienia przepisów rozporządzenia, na podstawie których stwierdzono sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z prawem; powołanie ich jedynie w uzasadnieniu postanowienia wojewody nie czyni zadość wynikającemu z art. 124 § 1 K.p.a. obowiązkowi powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i stanowi rażące jego naruszenie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, w którym organ nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz jedynie bada, czy zaszła któraś z ustawowych przesłanek uzasadniających stwierdzenie jego nieważności.
Podstawą stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że pozostaje on w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie jego wydania - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (patrz: wyrok NSA o sygn. akt I OSK 363/11, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W związku z jego zreferowaniem nie ma potrzeby jego powtarzania.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, co następuje.
Po pierwsze, niesłuszny jest zarzut, jakoby Wojewoda [...] rażąco naruszył art. 51 ust. 4b P.o.ś. (w brzmieniu z [...] marca 2008 r.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku przedsięwzięć:
- 1) o których mowa w ust. 1 pkt 2, wymagających decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-7,
- 2) o których mowa w ust. 1 pkt 3
- - odpowiednio starosta albo wojewoda, a na obszarach morskich dyrektor urzędu morskiego, wydając opinię w sprawie braku potrzeby sporządzenia raportu, jednocześnie uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, w trybie art. 48 ust. 2.
W związku ze stanem faktycznym sprawy należy uznać, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 51 ust. 4b pkt 1 P.o.ś., lecz do tych, o których mowa w art. 51 ust. 4b pkt 2 P.o.ś.
Z kolei wyrażenie "uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia, w trybie art. 48 ust. 2" oznacza, że organ uzgadniający podejmuje rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia, które może być pozytywne (uzgodnienie) albo negatywne (odmowa uzgodnienia). Należy zwrócić uwagę, że art. 51 ust. 4b P.o.ś. in fine precyzuje, że uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 48 ust. 2 P.o.ś., który to przepis stanowi, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ, o którym mowa w ust. 1 (organ prowadzący postępowanie główne - w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia. Użyte w tym przepisie słowo "uzgadnia" nie może oznaczać wyłącznie rozstrzygnięcia pozytywnego dla inwestora, gdyż wtedy sama procedura uzgodnienia (skoro zawsze byłoby ono pozytywne) nie miałaby sensu. Skoro więc uzgodnienie, o którym mowa w art. 51 ust. 4b P.o.ś. dokonywane jest w trybie art. 48 ust. 2 P.o.ś., to może mieć ono charakter negatywny (odmowa uzgodnienia).
Wobec niekwestionowanej przez Skarżącą sprzeczności zamierzonej inwestycji z przepisami rozporządzenia stwierdzony przez Wojewodę [...] brak potrzeby sporządzenia raportu w myśl art. 51 ust. 4b P.o.ś. nie stanowi o naruszeniu tego przepisu. Niezależnie od tego, czy raport zostałby sporządzony czy też nie, i tak nastąpiłaby odmowa uzgodnienia, w związku ze sprzecznością planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia.
Nie jest również zasadny zarzut rażącego naruszenia art. 6 w zw. z art. 124 § 1 K.p.a. poprzez brak powołania przez Wojewodę [...] w podstawie prawnej jego postanowienia przepisów rozporządzenia, na podstawie których stwierdzono sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z prawem. Stosowne przepisy rozporządzenia zostały przywołane i szeroko zinterpretowane - w kontekście realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia - w uzasadnieniu postanowienia Wojewody [...], a ponadto przesłanką do stwierdzenia nieważności aktu nie jest brak powołania podstawy prawnej, lecz wydanie aktu bez podstawy prawnej, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.