Uzasadnienie
Minister Środowiska postanowieniem z dnia (...) grudnia 2005r. znak (...), wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm /, uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia (...) stycznia 2005r. znak (...), którym negatywnie zaopiniowano zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku na działkach (...), (...), (...) obr. (...) przy ul. (...) w K. oraz uzgodniono pozytywnie zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku na działce (...)obr. (...) przy ul. (...) w K. na terenie B. Parku Krajobrazowego i uzgodnił realizację przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu postanowienia Minister Środowiska wskazał, iż M. i M. J. oraz M. A. w dniu 30 października 2003r. wystąpili do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy dwóch domów jednorodzinnych na działkach (...), (...), (...), (...) w K.. W dniu 2 lutego 2004r. Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. zwrócił się z wnioskiem do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w K., działającego z upoważnienia Wojewody Małopolskiego, o uzgodnienie w/w inwestycji.
Działający z upoważnienia Wojewody Małopolskiego, Wojewódzki Konserwator Przyrody w K. postanowieniem z dnia (....) stycznia 2005r. zaopiniował negatywnie zamierzenie inwestycyjne na działkach (...), (...), (...)obr. (...) przy ul. (...)w K. oraz uzgodnił zamierzenie inwestycyjne na działce (...)obr. (...) przy ul. (...) w K. przy spełnieniu wymienionych w postanowieniu warunków architektonicznych. W uzasadnieniu postanowienia organu I instancji podniesiono, iż teren działek (...), (...), (...)powinien zostać wolny od zabudowy ze względu na konieczność ochrony walorów krajobrazowych, a ponadto lokalizacja przedmiotowych działek wykracza poza tereny budowlane miasta, wyznaczone na perspektywę około 20 lat w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta K..
Zażalenie na postanowienie organu I instancji wniosła M. A. podnosząc, iż rozstrzygnięcie zostało oparte na dokumencie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta K., który nie jest przepisem prawa oraz zarzuciła naruszenie art. 7 kpa.
Minister Środowiska rozpatrując to zażalenie uznał, iż zaskarżone postanowienie należy uchylić i uzgodnić realizację przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ uzgadniający miał wyjaśnić, czy w świetle obowiązujących na terenie B. Parku Krajobrazowego wymagań związanych z ochroną przyrody dopuszczalna jest lokalizacja uzgadnianej inwestycji. Natomiast organ I instancji wydając zaskarżone postanowienie przekroczył swoje kompetencje, gdyż zawarł w postanowieniu warunki określające wymogi architektoniczne planowanej inwestycji należące do zakresu postępowania o pozwolenie na budowę. Ponadto organ II instancji zgodził się z zarzutem zażalenia, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są jedynie wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i nie może być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie.
Minister Środowiska wskazał również, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 30 października 2003r. i w związku z art. 158 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r., zgodnie z którym do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W tej sytuacji w sprawie ma zastosowanie ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r., a nie ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004r. jak przyjął organ I instancji. Ponieważ w odniesieniu do B. Parku Krajobrazowego nie zostało wydane rozporządzenie Wojewody Małopolskiego, które określiłoby zakazy obowiązujące na terenie powyższego parku, wybrane spośród katalogu zakazów zawartych w art. 26a ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r. / Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079, ze zm. /, to w ocenie Ministra Środowiska w odniesieniu do B. Parku Krajobrazowego nie obowiązuje zakaz realizacji przedmiotowej inwestycji i tym samym brak jest podstaw do odmowy uzgodnienia realizacji tej inwestycji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) grudnia 2005r. złożyło Stowarzyszenie K.. Skarżący podniósł, że zażalenie inwestora na postanowienie organu I instancji zostało złożone z uchybieniem terminu i powinno było być odrzucone przez organ II instancji
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. / Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę okoliczności nie podniesione w skardze.
W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż podniesiono w skardze, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia (...) stycznia 2005r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. /, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z wyjątkiem terenów zamkniętych) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie z wojewodą w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa o czy mówi ust. 4 art. 53.
Przepis art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W myśl art. 106 kpa współdziałanie to może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący / por. uchwałę NSA z dnia 15 stycznia 1999r. sygn. akt OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80 /. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne wszczęte na wniosek strony.
Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję. Organ występuje o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora i przekazuje projekt decyzji o warunkach zabudowy, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zauważyć należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Jak już podniesiono organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, gdyż zakres jego uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji. A skoro tak, to powinien otrzymać projekt decyzji. W aktach sprawy takiego projektu brak.
Tak więc organ w niniejszej sprawie dokonał uzgodnienia planowanej inwestycji w oparciu o pismo Urzędu Miasta K. Wydział Architektury i Urbanistyki z dnia 2 lutego 2004r. oraz przesłany przy tym piśmie wniosek inwestora z dnia 30 października 2003r. wraz z załącznikiem graficznym, gdy tymczasem uzgodnienia tej inwestycji należało dokonać w oparciu o przygotowany przez Prezydenta Miasta K. projekt decyzji o warunkach zabudowy.
Organ dokonał uzgodnienia inwestycji wskazanej we wniosku inwestora nie dysponując projektem decyzji o warunkach zabudowy.
Z tych też względów należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia (...) stycznia 2005 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 60 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 106 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W tej sytuacji zachodzi konieczność ponowienia postępowania uzgodnieniowego w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i tym samym ocena merytoryczna niniejszego postępowania przez Sąd byłaby przedwczesna.
Natomiast Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż zażalenie inwestora M. A. na postanowienie organu I instancji zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu. Doręczanie pism, w tym i postanowień, w postępowaniu administracyjnym reguluje ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego / t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 /. Przepis art. 44 § 1 kpa stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dnia w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Możliwość pozostawienia pisma w urzędzie gminy istnieje jedynie w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy i nie stanowi dodatkowej możliwości doręczenia pisma dokonywanego za pośrednictwem urzędu pocztowego. Stosownie do § 2 wymienionego artykułu zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.
W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Skuteczność doręczenia zastępczego następuje zatem najpóźniej po upływie 14 dni od dnia umieszczenia przez doręczyciela pierwszego zawiadomienia o próbie doręczenia pisma. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia (...) stycznia 2005r. zostało doręczone pełnomocnikowi M. A., S. K. zgodnie z powyższymi przepisami w sposób zastępczy w dniu 21 lutego 2005r. za pośrednictwem Urzędu Pocztowego. Zwrotne potwierdzenia odbioru zawierają adnotacje o dwukrotnym awizowaniu w dniu 7 oraz 14 lutego 2005r. oraz informację o pozostawieniu awiza w oddawczej skrzynce pocztowej. Doręczenie zastępcze S. K. postanowienia organu I instancji wywołało skutek prawny na dzień 21 lutego 2005r. Zgodnie z art. 141 § 2 kpa na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie służy stronie zażalenie, które wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie.
W przedmiotowej sprawie siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął M. A. w dniu 28 lutego 2005r. Jak wynika z akt sprawy zażalenie na postanowienie organu I instancji zostało złożone w dniu 28 lutego 2005r. (data stempla Kancelarii Urzędu), a więc z zachowaniem ustawowego terminu.
Fakt osobistego odebrania przez S. K. postanowienia pierwszoinstancyjnego w organie w dniu 23 lutego 2005r. nie wpływa na skuteczność doręczenia zastępczego.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.