Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1884/15

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej "[...]WLW"), po rozpatrzeniu zażalenia J. J. (prowadzącego działalność pod firmą Przedsiębiorstwo H., [...], [...] G.), dalej "skarżącego", na postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. (dalej "PLW") z dnia [...] marca 2015 r. znak [...], utrzymał postanowienie PLW w mocy.
2. II. Stan prawny, poprzedzający wydanie przez [...]WLW postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r., przedstawia się w sposób następujący:
3. 1. W dniu 6 marca 2015 r. skarżący wniósł do PLW wniosek o wystawienie świadectwa zdrowia dla planowanej wysyłki karmy dla zwierząt domowych. We wniosku wskazano co następuje: (-) wysyłka ma nastąpić w 12 tygodniu w wielkości ok. 350 t, (-) skarżący zakończył uzdatnianie partii nr 8 w ilości 149,45 ton, (-) wnosi się o pobranie próbek do badań z partii 8 i 9 pod kątem obecności Salmonelli oraz Entcrobacteriaceae, które są niezbędne do wystawienia świadectw zdrowia, w dniu 06.03.2015.
4. 2. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. PLW odmówił wydania skarżącemu żądanych zaświadczeń (świadectw zdrowia) dla przetworzonej karmy dla zwierząt domowych, innej niż karma dla zwierząt domowych w puszkach, przeznaczonej na eksport, o której mowa we wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2015 r.

Uzasadniając orzeczenie, PLW wskazał w szczególności, co następuje:

(1). Wytworzony przez stronę produkt gotowy, wskazany w jej wniosku z dnia 5 marca 2015 r., jest mieszaniną przetworzonego białka zwierzęcego i materiałów paszowych pochodzenia roślinnego. Według strony produkt ten stanowi przetworzoną karmę dla zwierząt domowych, która nie jest wprowadzana do obrotu na terenie państw członkowskich, a jest przeznaczona do eksportu do państw trzecich.

(2). Warunki wywozu przetworzonego białka zwierzęcego oraz produktów zawierających takie białko określone zostały w Załączniku IV Rozdział V Sekcja E rozporządzenia (WE) nr 999/2001 określa. Zgodnie z wymaganiami:

Wywóz przetworzonego białka zwierzęcego pochodzącego od przeżuwaczy oraz produktów zawierających takie białko jest zakazany.

W drodze odstępstwa zakaz ten nie dotyczy przetworzonej karmy dla zwierząt domowych, w tym karmy dla zwierząt domowych w puszkach, zawierającej białka zwierzęce pochodzące od przeżuwaczy, która została poddana obróbce i jest oznakowana zgodnie z przepisami Unii.

Wywóz przetworzonego białka zwierzęcego pochodzącego od zwierząt innych niż przeżuwacze oraz produktów zawierających takie białko jest dozwolony, wyłącznie jeśli spełnione zostały następujące warunki:

są one przeznaczone do zastosowania niezabronionego w art. 7 i w niniejszym załączniku;

przed wywozem zawarte zostało pisemne porozumienie z właściwym organem w wywożącym państwie członkowskim lub Komisją a właściwym organem w przywożącym państwie trzecim, zawierające zobowiązanie przywożącego państwa trzeciego, że będzie ono przestrzegało ostatecznego stosowania i nie będzie ponownie wywozić przetworzonego białka zwierzęcego lub produktów zawierających takie białko w celu stosowania zabronionego w art. 7 lub w niniejszym załączniku.

Pisemne porozumienie zawarte zgodnie z pkt 2 lit. b powyżej zostaje przedstawione w ramach Stałego Komitetu ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt.

Punkt 2 i 3 nie mają zastosowania do wywozu:

mączki rybnej i mieszanek paszowych zawierających mączkę rybną;

mieszanek paszowych przeznaczonych dla zwierząt akwakultury;

karmy dla zwierząt domowych.

(3). Z powyższego wynika, że w odniesieniu do eksportu produktów zwierzęcych, jako główna zasada obowiązuje zakaz wywozu białek przetworzonych pochodzących od przeżuwaczy oraz produktów zawierających tego typu białka. Ustanawiając taką zasadę główną, prawodawca unijny miał na celu ochronę zdrowia ludzi i zwierząt. Możliwość wywozu gotowej karmy dla zwierząt domowych, stanowi jedynie odstępstwo od ogólnie przyjętej zasady, zgodnie z którą eksport przetworzonych białek zwierzęcych podlega ścisłym regulacjom. W związku z tym, iż wywóz przetworzonych białek zwierzęcych zawierających białka przeżuwaczy jest absolutnie zabroniony, szczególnym wyjątkiem jest gotowa karma dla zwierząt domowych, której forma zapewnia, że w żaden sposób nie zostanie ona wykorzystana do żywienia zwierząt gospodarskich.

(4). Produkt gotowy wytworzony przez stronę, o którym mowa w jej wniosku z dnia 5 marca 2015 r., jest jedynie mieszaniną przetworzonego białka zwierzęcego, zawierającego znikome ilości innych materiałów paszowych, (tj. 0,1 % udziału marchewki i drożdży). Dodanie tych materiałów paszowych w żaden sposób nie zmienia stanu fizyko-chemicznego i niedopuszczalne jest traktowanie takiej mieszaniny jako karmy dla zwierząt domowych.

(5). W świetle powyższych okoliczności niemożliwe jest urzędowe poświadczenie, wymagane w przedstawionym świadectwie zdrowia dla przetworzonej karmy dla zwierząt domowych, innej niż karma dla zwierząt domowych w puszkach, przeznaczonej na eksport, że produkt będący przedmiotem wniosku z dnia 5 marca 2015 r. jest gotową karmą dla zwierząt domowych. A tym samym bezzasadne jest wymaganie pobrania próbek do badań, których celem jest potwierdzenie jednego z punktów przedstawionego wzoru świadectwa zdrowia, dotyczącego potwierdzenia zdrowotności wytworzonego produktu, który należy traktować jako prze tworzone białko zwierzęce, a nie gotową karmę dla zwierząt domowych.

1. 3. Pismem z dnia 16 marca 2015 r. skarżący wniósł do [...]WLW zażalenie na postanowienie PLW z dnia [...] marca 2015 r. (za pośrednictwem tego organu), zarzucając orzeczeniu PLW w szczególności, co następuje:
2. - wadliwie ustalono stan faktyczny, niezbędny do wydania trafnego rozstrzygnięcia m.in. w zakresie definicji produktów objętych postanowieniem, czy postępowania z określonymi produktami (Skarżący szczegółowo uzasadniał w odniesieniu do tego punktu interpretację własną przepisów, mających zastosowanie w jego ocenie w tej sprawie),
3. - postanowienie nie ma właściwej podstawy prawnej i nie uwzględnia obowiązujących przepisów, a jego uzasadnienie nie jest faktycznie i prawnie zrozumiałe dla Skarżącego,
4. - zakład działa na podstawie prawomocnej decyzji PLW respektując obowiązujące w tym zakresie przepisy,
5. - materiał dowodowy nie został w żaden sposób zbadany i oceniony przez PLW zarówno pod kątem jego formalnej poprawności i mocy dowodowej jak i merytorycznej przydatności do czynienia ustaleń istotnych do wydania postanowienia.
6. III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...]WLW rozpatrzył zażalenie skarżącego na postanowienie PLW z dnia [...] marca 2015 r., utrzymując postanowienie PLW w mocy.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej "[...]WLW") zważył w szczególności, co następuje.

1. 1. Przedmiotem prowadzonego postępowania jest wydanie skarżącemu zaświadczenia w trybie uregulowanym w art. 217 k.p.a., stanowiącego urzędową certyfikację produktu wytwarzanego przez skarżącego.
2. 1.1. Zgodnie z art. 2 pkt 12 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. L 165, 30.4.2004, p.l, z późn. zm.) urzędowa certyfikacja oznacza procedurę za pomocą której właściwy organ lub organ kontrolny upoważniony do takiego działania, przekaże w formie pisemnej, elektronicznej lub równoważnej zapewnienie dotyczące zgodności.
3. 1.2. Urzędowa certyfikacja produktu materializuje się w postaci stosownego świadectwa zdrowia dla produktu (zaświadczenia).
4. 1.3. Zgodnie z art. 1 pkt 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, z późn. zm.) ustawa ta określa m.in. zasady wystawiania świadectw zdrowia. Zasady wystawiania świadectw zdrowia opisano w rozdziale 3 tej ustawy. W myśl art. 26 ust. 1 i 3 w/w ustawy świadectwa wystawia organ Inspekcji lub upoważniony przez ten organ urzędowy lekarz weterynarii, a dokonując takich czynności winien poświadczać jedynie dane, co do których posiada wiedzę i które mogą być przez niego ustalone, podpisuje zaś świadectwo dla produktów prawidłowo wypełnione, dodatkowym zaś wymogiem jest wcześniejsza kontrola produktów.
5. 2. Z akt sprawy wynika, że zarówno partia numer [...] jak i [...], produktu etykietowanego jako "[...]" ma identyczny skład ilościowy i jakościowy produktu, gdyż jest w sposób identyczny etykietowana (te same materiały paszowe użyte do produkcji, taki sam poziom deklarowanego udziału białka, tłuszczu oraz materii nieorganicznej). Jak wynika zaś z załącznika nr 1 do protokołu z dnia 9 marca 2015r. (załącznik podpisany przez przedstawiciela zakładu), partia numer [...], w ilości 150,197t, składała się z następujących składników:

przetworzone białko zwierzęce w ilości 149,3021 tj. 99,4%, drożdże w ilości 0,074t. tj. 0,049%, marchewka w ilości 0,074t. tj. 0,049%,

Sal Curb Dry w ilości 0,747t. tj. 0,50%.

Gdyby zaś nie uwzględniać preparatu SAL-CARB, który został dodany celem usunięcia pałeczek Salmonella, udział poszczególnych materiałów paszowych wyglądałby w sposób następujący:

przetworzone białko zwierzęce w ilości 149,302t tj. 99,9%, drożdże w ilości 0,074t. tj. 0,05, %, marchewka w ilości 0,074t. tj. 0,05 %.

Jak wynika z materiału dowodowego partia numer [...] miała być przedmiotem wysyłki do K. (S. LTD, P.O. box [...], N., Post code [...], K.), a partia numer 9 (poza częścią wysyłaną do K.) miała być wysłana do B. Z powyższego wynika jednoznacznie, że przedmiotem wysyłki miało być prawie czyste przetworzone białko zwierzęce.

3. Zgodnie z załącznikiem I ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) NR 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli 9 weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz. U. L 054, 26.2.2011, p. 1, z późn. zm.) przetworzone białko zwierzęce oznacza białko zwierzęce otrzymane całkowicie z materiału kategorii 3, poddane obróbce zgodnie z załącznikiem X rozdział II sekcja 1 (w tym mączkę z krwi i mączkę rybną) w celu uczynienia go zdatnym do bezpośredniego zastosowania jako materiał paszowy lub do jakichkolwiek innych zastosowań w paszach, w tym w karmie dla zwierząt domowych, bądź do wykorzystania w nawozach organicznych lub polepszaczach gleby; jednakże nie obejmuje ono produktów z krwi, mleka, produktów na bazie mleka, produktów pochodnych mleka, siary, produktów z siary, osadu z centryfug lub separatorów, żelatyny, hydrolizatów białkowych ani fosforanu diwapniowego, jaj i produktów jajecznych, w tym skorupek jaj, fosforanu triwapniowego ani kolagenu.

Przetworzone białko zwierzęce może być zatem traktowane jako materiał paszowy i stosowane w żywieniu zwierząt towarzyszących oraz gospodarskich zgodnie z zasadami określonymi w artykule 7, który odsyła do załącznika IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii (Dz. U. L 147, 31.5.2001, p.l, z późn. zm.).

Całe zatem rozporządzenie 999/2001 określa środki jakie powinny być zapewnione aby skutecznie można było zapobiegać, kontrolować i zwalczać m.in. BSE czyli "chorobę szalonych krów", która prowadzić może do pojawienia się u człowieka wariantu ludzkiego choroby Creutzfeldta - Jakoba - choroba spowodowana przepasażowaniem encefalopatii gąbczastej bydła (BSE) na człowieka. Jednym z narzędzi dla osiągnięcia celów rozporządzenia 999/2001 jest określenie szczególnych zasad wywozu przetworzonych białek pochodzenia zwierzęcego. Zasady te ustanowiono w załączniku IV, rozdział V, sekcja E. Zgodnie z tymi zasadami wywóz przetworzonego białka zwierzęcego pochodzącego od przeżuwaczy oraz produktów zawierających takie białko jest zakazany. W drodze zaś odstępstwa zakaz ten nie dotyczy przetworzonej karmy dla zwierząt domowych, w tym karmy dla zwierząt domowych w puszkach, zawierającej białka zwierzęce pochodzące od przeżuwaczy, która została poddana obróbce i jest oznakowana zgodnie z przepisami Unii.

4. Stwierdzić należy, że produkt zgłoszony przez skarżącego do wysyłki w ramach partii numer [...] oraz [...] jako karma dla zwierząt domowych, nie jest etykietowany zgodnie z przepisami UE i już sam ten fakt dyskwalifikuje produkt jako nadający się do wysyłki do krajów trzecich.

4.1. Zgodnie z artykułem 15 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylającego dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/51 l/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz.U. L 229, 1.9.2009, p.1) materiały paszowe lub mieszanki nie są wprowadzane na rynek, chyba że następujące dane szczegółowe są wskazane za pośrednictwem etykietowania - rodzaj paszy: "materiał paszowy", "mieszanka paszowa pełnoporcjowa" lub "mieszanka paszowa uzupełniająca", stosownie do potrzeb. Zgodnie zaś z załącznikiem II ust. 3 lit. b w/w rozporządzenia przy oznaczaniu pasz dla zwierząt domowych dopuszcza się użycie sformułowania "karma" w języku polskim. W myśl powyższego produkt mający charakter karmy winien być etykietowany jako "karma pełnoporcjowa" lub "karma uzupełniająca", podczas gdy produkt skarżącego opatrzono etykietą "[...]". Wyjaśnienia skarżącego, iż wysoka koncentracja białka w przedmiotowym produkcie wynika z faktu, iż stanowi on karmę uzupełniającą, nie znajdują jakiegokolwiek odzwierciedlenia w etykietowaniu produktu.

4.2. Wbrew nakazom wynikającym z art.17 ust. 1 lit f rozporządzenia z dnia 13 lipca 2009 r. na etykietach nie zamieszczono obowiązkowych deklaracji przewidzianych w rozdziale II załącznika VII tego rozporządzenia.

4.3. Wskazane powyżej błędy w etykietowaniu produktu nie są jedyne. Z racji tego jednakże, iż uchybienia w tym zakresie nie mają w niniejszej sprawie najistotniejszego znaczenia, bezprzedmiotowym jest ich dalsze analizowanie. Kwestia wadliwego etykietowania produktu została podniesiona tylko w celu uświadomienia skarżącemu, że same uchybienia tego rodzaju mogłyby stanowić podstawę do odmownego rozpatrzenia wniosku skarżącego o wydanie żądanego zaświadczenia.

4.4. Skarżący przywołuje definicję mieszanki paszowej z art. 3 ust. 2 rozporządzenia 767/2009. Zgodnie z zawartymi definicjami mieszanki paszowe pełnoporcjowe oznaczają mieszanki paszowe, która z uwagi na swój skład są wystarczające do zaspokojenia dziennej dawki. Odniesienie do definicji mieszanki uzupełniającej jest pozbawione sensu, gdyż produkt ten nie jest w ten sposób etykietowany.

5. W odniesieniu do żywienia psów i kotów największa w Europie organizacja zrzeszająca producentów karmy dla zwierząt domowych, opracowała i opublikowała "Wytyczne żywieniowe dotyczące pełnoporcjowych i uzupełniających karm dla psów i kotów". Wytyczne te zostały opublikowane na stronie internetowej Głównego Lekarza Weterynarii. Na przykładzie tabeli A1 można naocznie przekonać się, jak winna wyglądać zbilansowana karma i jak wiele składników powinno się na nią składać.

6. Istotne znaczenie w sprawie zmiana definicji "karmy dla zwierząt domowych" zawartej w rozporządzeniu 142/2011, dokonana stosownym, nowelizującym rozporządzeniem Komisji (UE) nr 294/2013 z dnia 14 marca 2013 r. dyrektywy (Dz.U.UE.L.2013.98.1, z późn. zm.). W obecnym brzmieniu rozporządzenia 142/2011 "karma dla zwierząt domowych" oznacza pokarm inny niż materiał, o którym mowa w art. 24 ust. 2, wykorzystywany jako pokarm dla zwierząt domowych oraz gryzaki dla psów (...). W artykule 24 ust. 2 zaś wskazano, iż chodzi o produkty pochodne, które mogą być stosowane do skarmiania zwierząt gospodarskich. Konkludując z uwzględnieniem powyższego odwołania do art. 24 ust. 2 "karma dla zwierząt domowych" oznacza pokarm inny niż taki, który może być stosowany do skarmiania zwierząt gospodarskich, wykorzystywany jako pokarm dla zwierząt domowych oraz gryzaki dla psów.

Warto w tym miejscu odnieść się do intencji prawodawcy, który wprowadził zmiany w definicji karmy dla zwierząt domowych. Zgodnie z pkt 7 preambuły rozporządzenia 294/2013 "przetworzone białko zwierzęce nie powinno być zgłaszane jako karma dla zwierząt domowych, chyba że jest wymieszane w odpowiednich proporcjach z innymi substancjami paszowymi, które zazwyczaj spożywane są przez odpowiednie gatunki zwierząt domowych". Dodatkowo wskazano w tym aspekcie na to, iż "w przypadku wywozu przetworzonego białka zwierzęcego oprócz przepisów dotyczących produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego obowiązują także przepisy rozporządzenia (WE) nr 999/2001 (,..).

Jednocześnie wskazano, że wywóz przetworzonego białka zwierzęcego musi być zgodnie z tymi przepisami przedmiotem pisemnego porozumienia między państwem członkowskim pochodzenia przetworzonego białka zwierzęcego a państwem trzecim przeznaczenia. Wymóg zawarcia porozumienia nie dotyczy karmy dla zwierząt domowych. Ze względu na stwierdzone zagrożenie wynikające z nieodpowiedniego stosowania przepisów dotyczących wywozu przetworzonego białka zwierzęcego niezbędne jest bardziej precyzyjne zdefiniowanie karmy dla zwierząt domowych.

Skarżący uzasadniając, iż produkt przez niego wytwarzany to "karma dla zwierząt domowych", powołuje się na definicję "przetworzonej karmy dla zwierząt domowych" opisaną w załączniku I ust. 20 rozporządzenia 142/2011 w myśl której, oznacza ona pokarm dla zwierząt domowych inny niż surowy, który został przetworzony zgodnie z załącznikiem XIII rozdział II pkt 3. W myśl zaś załącznika XIII rozdział II pkt 3 lit. b ppkt (iii) wskazanego powyżej rozporządzenia przetworzona karma dla zwierząt domowych inna niż karma w puszkach musi być wytwarzana - odnośnie do materiału paszowego pochodzenia zwierzęcego wyłącznie z użyciem m.in. przetworzonego białka zwierzęcego. Dla skarżącego fakt zastosowania 99,9% przetworzonego białka pochodzenia zwierzęcego wraz z udziałem innych składników na poziomie 0,1% jest wystarczający do deklarowania produktu jako karma.

Zmiana definicji "karmy dla zwierząt domowych" zawartej w rozporządzeniu 142/2011 w zestawieniu z intencją prawodawcy wynikającą z pkt 7 preambuły rozporządzenia 294/2013 jednoznacznie wskazuje, iż produkt deklarowany jako karma, aby mieścić się w tej definicji musi być "wykorzystywany jako pokarm dla zwierząt domowych". Tak więc oprócz samych przepisów technicznych zawarto jednoznaczną intencję.

7. Jak wynika z akt sprawy zgłoszany do wysyłki produkt trafić miał do przedsiębiorstwa S. LTD, P.O. box [...], N., Post Code [...] K.. Weryfikacja zakresu działalności odbiorcy za pomocą ogólnodostępnych danych (analiza treści strony internetowej odbiorcy, informującej o przedmiocie działalności oraz wytwarzanych paszach), prowadzi do wniosku, że odbiorca nie wytwarza pasz dla zwierząt domowych. Wbrew twierdzeniom Skarżącego organy Inspekcji Weterynaryjnej nie posiadają, żadnych mechanizmów śledzenia produktów po ich opuszczeniu terytorium UE. Dlatego też tak ważne jest, aby wywóz przetworzonych białek pochodzenia zwierzęcego nie pochodzących od przeżuwaczy był przedmiotem stosownego porozumienia między Państwami, a w przypadku przetworzonych białek pochodzących od przeżuwaczy, aby podmioty nie dokonywały takiej wysyłki wbrew zakazowi ustanowionemu w rozporządzeniu 999/ 2001.

8. Inaczej sytuacja przedstawia się w zakresie śledzenia tychże produktów na terenie UE. W tym celu stworzono tradycyjne (oparte o dokumentację "papierową") oraz informatyczne systemy wymiany danych. Niestety jednak, jak wynika z akt sprawy od chwili zatwierdzenia zakładu, tj. od dnia 4 stycznia 2013 r. do dnia 9 marca 2015 r. zakład Skarżącego, jako jedyny w Polsce zakład produkujący karmy dla zwierząt domowych, nie znalazł na swoje produkty żadnego nabywcy w kraju.

W Polsce jako jednym z krajów UE, Komisja Europejska przeprowadza audyty, aby weryfikować funkcjonujący system nadzoru weterynaryjnego. Instytucją do tego powołaną jest Biuro ds. Żywności oraz Weterynarii Komisji Europejskiej (tj. FVO) - najwyższy w UE urząd kontrolny ds. żywności i weterynarii. W dniach 6-16 maja 2014r. FVO dokonywało oceny działań Inspekcji Weterynaryjnej w aspekcie oceny identyfikowalności produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych. Raport końcowy z audytu opublikowano na stronie internetowej Komisji Europejskiej w dniu 18 lutego 2015 r. W ramach w/w oceny inspektorzy wizytowali m.in. zakład Skarżącego, a ustalenia odnośnie tego zakładu zawarto w pkt 20 i 28 raportu. I tak inspektorzy FVO stwierdzili:

"20. Zespół audytowy odnotował, że jeden z wizytowanych zakładów dokonywał wywozu prawie czystego przetworzonego białka zwierzęcego (około 99% PAP), zawierającego materiał pochodzący od przeżuwaczy, jako karmy dla zwierząt domowych, dodawszy do nich uprzednio niewielkie ilości materiałów paszowych lub dodatków (zob. rozdział 28), choć produktem tym nie można karmić zwierząt. Jest to niezgodne z zakazami ustanowionymi w rozdziale V sekcja E załącznika IV do rozporządzenia (WE) nr 999/2001." oraz

"28. Jeden z wizytowanych zakładów był zatwierdzony przez właściwy organ jako m.in. zakład wytwarzający karmę dla zwierząt domowych. Zespół audytowy odnotował, że produkt definiowany przez to przedsiębiorstwo jako karma dla zwierząt domowych składał się prawie w całości z przetworzonego białka zwierzęcego, które zawierać mogło także materiał pochodzący od przeżuwaczy (PAP z różnych gatunków), i był wywożony do państw trzecich za pośrednictwem podmiotu handlowego z siedzibą w innym państwie członkowskim (zob. pkt 20). Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 999/2001 wywóz PAP zawierającego materiał pochodzący od przeżuwaczy jest zabroniony, choć wywóz materiału pochodzącego kontrolę działalności PLW z zakresie nadzoru nad zakładem, skarżącego. W wyniku tych ustaleń podejmowano działania względem PLW.

Należy zatem ocenić, iż PLW w sposób prawidłowy przeprowadził wszechstronne postępowanie wyjaśniające, na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zaświadczeń (świadectw zdrowia). Jednoznacznie ustalił PLW, jaki jest skład produktu zgłaszanego, do wysyłki do krajów trzecich oraz kto ma być jego odbiorcą. Powyższe ustalenia uniemożliwiały PLW dokonanie certyfikacji produktu, jako "karmy dla zwierząt domowych", wobec czego należało skarżącemu odmówić wydania zaświadczenia (świadectwa) dla "karmy dla zwierząt domowych innej niż karma dla zwierząt domowych w puszkach".

Nie można uwzględnić zarzutu skarżącego, iż produkcja, handel i eksport były w pełni monitorowane i dokumentowane przez PLW a pobór prób w celach eksportu i wystawianie świadectw zdrowia na karmę dla zwierząt domowych były realizowane bez uwag, gdyż nie może być argumentem przemawiającym za dalszym takim działaniem, błędne działanie PLW w tym zakresie w okresie wcześniejszym. Działanie PLW w zakresie nadzoru nad zakładem Skarżącego było ocenione przez [...]WLW negatywnie.

9. Również zarzut, że produkt jest co najmniej dwuskładnikowy i przeznaczony dla zwierząt domowych, co jest zgodne z prawem, a prawo nie zabrania produkowania mieszanki paszowej uzupełniającej dla zwierząt domowych takiej jak zakładzie Skarżącego, a podstawową zasadą prawa jest "co nie jest zabronione jest dozwolone", jest chybiony. Jak wynika z akt postępowania PLW nie cofnął zatwierdzenia zakładu do produkcji, gdyż zakład w dalszym ciągu spełnia wymogi infrastrukturalne, natomiast w świetle obowiązujących przepisów i wiedzy PLW na etapie wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczeń mógł jednoznacznie stwierdzić, że zgłoszenie produktu do wysyłki jako karmę dla zwierząt domowych było próbą ominięcia obowiązujących przepisów, PLW nie zabrania Skarżącemu produkcji karmy, a jej losy w przypadku pojawienia się pierwszego jej odbiorcy na terenie Polski, będą mogły być śledzone, co jest podstawową zasadą bezpieczeństwa pasz (w tym karm).

10. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, iż zakład skarżącego został zatwierdzony w zakresie wytwarzania karmy dla zwierząt domowych. Zatwierdzenie to, wymagane przepisem art.24 ust. 1 lit. e rozporządzenia 1069/2009 i dokonywane według procedury opisanej w art 44 ust. 1 i 2 (odpowiednio do zatwierdzenia stałego i warunkowego), potwierdza bowiem jedynie, że zakład spełnia warunki techniczno - organizacyjne do prowadzenia takiej działalności, nie odnosząc się żadnej mierze do oceny produktu, który ma być wytwarzany.

11. W ramach rozpatrywania zażalenia skarżącego rozpatrzeniu podlega również, na zasadach wskazanych w art. 234 pkt 1 k.p.a. skarga skarżącego na działania PLW, przekazana GLW do załatwienia zgodnie z właściwością. Skarga ta jest niezasadna.

IV. Pismem z dnia 21 maja 2015 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Sądu (za pośrednictwem organu) skargę na postanowienie [...]WLW z dnia [...] kwietnia 2015 r., zarzucając orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, w zw. z art. 144 KPA, art. 217 § 1, 2 pkt 1 i 2 KPA oraz § 3 KPA, art. 219 KPA, art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, art. 2 pkt 12 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie utrzymanie przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii zaskarżonym postanowieniem w mocy postanowienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w G. o odmowie wydania zaświadczenia (świadectw zdrowia) dla przetworzonej karmy dla zwierząt domowych, innej niż karma dla zwierząt domowych w puszkach przeznaczonej na eksport, o której mowa we wniosku strony z dnia 5 marca 2015 r. w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 217 § 1, 2 pkt 1 i 2 KPA organ administracyjny obligatoryjnie wydaje zaświadczenia na żądanie ubiegającego się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa oraz gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, a nadto skarżący w toku postępowania wykazał, iż urzędowego potwierdzenia określonych faktów wymaga przepis prawa oraz ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów, a związku z tym organ był zobowiązany do wydania przedmiotowego zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, co stanowi przesłankę nieważności postanowienia określoną w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, który to przepis zgodnie z treścią art. 126 KPA stosuje się odpowiednio do postanowień;

2. art 6 KPA, art. 7 KPA, 124 § 1 i 2 KPA, art. 7, art. 9 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3 ust. 2g, 2h i 2j Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/ EWG, dyrektywy Rady 82/471/ EWG, 83/228/ EWG, 93/74/ EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie dokonanie przez [...]WLW wykładni pojęcia "mieszanki paszowej" i "mieszanki uzupełniającej" w oparciu o "Wytyczne żywieniowe dotyczące pełnoporcjowych i uzupełniających karm dla psów i kotów", które zostały opublikowane zgodnie z twierdzeniem [...]WLW przez największą w Europie organizację zrzeszającą producentów karmy dla zwierząt domowych (przy czym [...]WLW nie wskazuje nazwy organizacji), a następnie zostały opublikowane na stronie internetowej Głównego Lekarza Weterynarii oraz oparcie zaskarżonego postanowienia na stanowisku Głównego Lekarza Weterynarii wyrażonego w piśmie znak [...] z dnia 27 lutego 2015 r., które zostało skierowane do Wojewódzkich Lekarzy Weterynarii, podczas gdy wskazane wytyczne oraz pismo Głównego Lekarza Weterynarii nie mogą stanowić źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie mogą być podstawą jego stosowania, co stanowi przesłankę nieważności postanowienia określoną w art. 156 § 1 pkt 2 KPA który to przepis zgodnie z treścią art. 126 KPA stosuje się odpowiednio do postanowień.

Z ostrożności procesowej zaskarżonemu postanowieniu [...]WLW zarzucam naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 8 KPA, 11 KPA i 124 § 2 KPA poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie przedstawienie przez [...]WLW w zaskarżonym postanowieniu argumentów i ocen, które nie mają znaczenia dla przedmiotowego postępowania, co skutkuje tym, że pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem postanowienia istnieje wewnętrzna sprzeczność, stanowiąca istotną wadą zaskarżonego aktu, a nadto z przedstawionego przez [...]WLW uzasadnienia prawnego nie wynika, które przepisy prawa Unii Europejskiej znajdą zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonego postanowienia.

Ponadto z ostrożności procesowej zaskarżonemu postanowieniu [...]WLW zarzucam naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1. art. 3 ust. 2g, 2h i 2j rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 t. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/ EWG, dyrektywy Rady 82/471/ EWG, 83/228/ EWG, 93/74/ EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE poprzez ich błędną wykładnie i w rezultacie uznanie, iż karma dla zwierząt domowych produkowana przez skarżącego nie może zostać zakwalifikowana jako materiał paszowy uzupełniający dla zwierząt domowych, podczas gdy produkowana przez skarżącego karma składa się z trzech składników tj. przetworzonego białka zwierzęcego, drożdży oraz marchewki, a w związku z tym zostały spełnione przez skarżącego przesłanki umożliwiające uznanie produkowanej przez niego« karmy za materiał paszowy;
2. 2. art. 2, załącznik I ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy poprzez jego błędną wykładnie i w rezultacie uznanie, że naruszony przez [...]WLW artykuł definiuje pojęcie "prawie czystego białka zwierzęcego", w sytuacji gdy przepis ten zawiera wyłącznie definicję białka zwierzęcego, a nadto nie wyłącza zastosowania w karmie dla zwierząt domowych białka pochodzącego od przeżuwaczy;
3. 3. art. 7 i załącznik nr IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiające zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii z dnia 22 maja 2001 r. oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylające dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/ EWG, dyrektywy Rady 82/471/ EWG, 83/228/ EWG, 93/74/ EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzji Komisji 2004/217/WE poprzez jego błędną wykładnie i w rezultacie uznanie, iż zakazy dotyczące wykorzystania białka przeżuwaczy obejmują również produkcje karmy dla zwierząt domowych, podczas gdy zgodnie z definicją pojęcie "zwierząt niewykorzystywanych do produkcji żywności" oznaczają każde zwierzę, karmione, hodowane lub utrzymywane, ale niewykorzystywane do spożycia przez ludzi, takie jak zwierzęta futerkowe, zwierzęta domowe oraz zwierzęta trzymane w laboratoriach, ogrodach zoologicznych lub cyrkach, zaś przywołane przez [...]WLW zakazy określone w/w art. 7 i załączniku nr IV dotyczą wyłącznie zwierząt gospodarskich, co nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie;
4. 4. art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 68/2013 z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie katalogu materiałów paszowych poprzez jego błędną wykładnie i w rezultacie uznanie, iż karma produkowana przez skarżącego nie spełnia warunków paszowych, w sytuacji gdy skarżący przy produkcji karmy dla zwierząt domowych wykorzystują przeznaczone do tego białko zwierzęce oraz drożdże i marchew, które znajdują się w wykazie materiałów paszowych rozporządzenia Komisji (załącznik C w/w rozporządzenia).
5. V. W odpowiedzi na skargę [...]WLW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienie to należało wyeliminować z obrotu prawnego.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego, toczącego się w trybie uregulowanym w przepisach Działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" (art.217 i nast.), zakończonego zaskarżonym postanowieniem [...]WLW z dnia [...] kwietnia 2015 r. było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści (świadectwa zdrowia dla planowanej wysyłki karmy dla zwierząt domowych). Rozpatrzywszy zażalenie skarżącego na postanowienie PLW z dnia [...] marca 2015 r., odmawiające wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia, [...]WLW utrzymał to postanowienie w mocy. W ocenie Sądu postanowienie [...]WLW zapadło w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia w postępowaniu zażaleniowym wszystkich wątpliwości, odnoszących się do istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Kwestie te winny być rozstrzygnięte przez [...]WLW w postępowaniu zażaleniowym, przeprowadzonym ponownie.
3. 2. Zgodnie z art. 217 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jej wydanie, a zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Przewidziana w powyższym przepisie konieczność urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego dotyczy, na gruncie rozpatrywanej sprawy, urzędowej certyfikacji produktu wytwarzanego przez skarżącego, dokonywanej w oparciu o przepisy prawa weterynaryjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 12 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. L 165, 30.4.2004, p.l, z późn. zm.) urzędowa certyfikacja oznacza procedurę za pomocą której właściwy organ lub organ kontrolny upoważniony do takiego działania, przekaże w formie pisemnej, elektronicznej lub równoważnej zapewnienie dotyczące zgodności. Urzędowa certyfikacja produktu materializuje się w postaci stosownego świadectwa zdrowia dla produktu (zaświadczenia).

Zgodnie z art. 1 pkt 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, z późn. zm.) ustawa ta określa m.in. zasady wystawiania świadectw zdrowia. Zasady wystawiania świadectw zdrowia opisano w rozdziale 3 tej ustawy. W myśl art. 26 ust. 1 i 3 w/w ustawy świadectwa wystawia organ Inspekcji lub upoważniony przez ten organ urzędowy lekarz weterynarii, a dokonując takich czynności winien poświadczać jedynie dane, co do których posiada wiedzę i które mogą być przez niego ustalone, podpisuje zaś świadectwo dla produktów prawidłowo wypełnione, dodatkowym zaś wymogiem jest wcześniejsza kontrola produktów.

1. 3. Przedmiotem wniosku skarżącego było wydanie świadectwa zdrowia dla produktu zadeklarowanego jako karma dla zwierząt domowych, zawierająca przetworzone białko pochodzenia zwierzęcego pochodzące od przeżuwaczy. Z ustaleń organów wynika, że produkt ten jest mieszaniną przetworzonego białka zwierzęcego pochodzącego z różnych zakładów przetwórczych kat. 3 oraz marchwi suszonej i drożdży paszowych w ilości ok. 0,05 % każdy, tak więc zawartość materiałów paszowych pochodzenia nie zwierzęcego nie przekracza 0,1%. Tym samym produkt gotowy w 99,9% składa się z przetworzonego białka zwierzęcego.
2. 4. Rozpatrzenie wniosku skarżącego wymagało uwzględnienia wiążących Polskę regulacji prawa unijnego, dotyczących profilaktyki rozprzestrzeniania się encefalopatii gąbczastej zwierząt.

Z przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r., ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. Urz. WE L 147 z 31.05.2001, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 32, str. 289, z późn. zm.) wynika w sposób jednoznaczny nakaz zapobiegania rozprzestrzenianiu się encefalopatii gąbczastej mózgu zwierząt. Profilaktyka w tym zakresie obejmuje w szczególności:

1. - zakaz karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego (art.7 rozporządzenia),
2. - zakaz wywozu przetworzonego białka zwierzęcego pochodzącego od przeżuwaczy oraz produktów zawierających takie białko (Załącznik IV Rozdział V Sekcja E rozporządzenia (WE) nr 999/2001).

Z zapisów Załącznika IV Rozdział V Sekcja E rozporządzenia (WE) nr 999/2001 wynika, że w drodze odstępstwa od zakazu wywozu przetworzonego białka zwierzęcego pochodzącego od przeżuwaczy oraz produktów zawierających takie białko, zakaz ten nie dotyczy przetworzonej karmy dla zwierząt domowych, w tym karmy dla zwierząt domowych w puszkach, zawierającej białka zwierzęce pochodzące od przeżuwaczy, która została poddana obróbce i jest oznakowana zgodnie z przepisami Unii.

Definicję karmy dla zwierząt domowych zawarto w załączniku I pkt 19 rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz. Urz. UE L 54 z 26.02.2011, str. 1, z późn. zm.).

W myśl tej definicji "karma dla zwierząt domowych" oznacza pokarm inny niż materiał, o którym mowa w art. 24 ust. 2, wykorzystywany jako pokarm dla zwierząt domowych oraz gryzaki dla psów składające się z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, które:

1. a) zawierają materiał kategorii 3 inny niż materiał, o którym mowa w art. 10 lit. n), o) i p) rozporządzenia (WE) nr 1069/2009; oraz
2. b) mogą zawierać przywożony materiał kategorii 1 składający się z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego pochodzących od zwierząt, które zostały poddane nielegalnym zabiegom w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. d) dyrektywy 96/22/WE lub art. 2 lit. b) dyrektywy 96/23/WE;

Zaznaczenia wymaga, że wskazane wyżej obecnie obowiązujące brzmienie tej definicji różni się od jej brzmienia pierwotnego, albowiem zostało ukształtowane Rozporządzeniem Komisji (UE) nr 294/2013 z dnia 14 marca 2013 r. w sprawie zmiany i sprostowania rozporządzenia (UE) nr 142/2011 w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz.Urz. UE L 98 z 6 kwietnia 2013 r., str.1). Podkreślić należy fakt, że w porównaniu ze stanem poprzednio obowiązującym w odniesieniu do karmy dla zwierząt ustanowiono dwa następujące jednoznaczne kryteria, w myśl których: 1) karmę tu musi stanowić pokarm inny niż materiał, o którym mowa w art.24 ust.2 rozporządzenia 142/2011 (przepis ten traktuje o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktach pochodnych, które mogą być stosowane w szczególności do skarmiania zwierząt gospodarskich), 2) karmę tu musi stanowić pokarm wykorzystywany jako pokarm dla zwierząt domowych.

W pkt 7 preambuły do rozporządzenia 294/2013 zaznaczono m.in., że: (-) przetworzone białko zwierzęce nie powinno być zgłaszane jako karma dla zwierząt domowych, chyba że jest wymieszane w odpowiednich proporcjach z innymi substancjami paszowymi, które zazwyczaj spożywane są przez odpowiednie gatunki zwierząt domowych, (-) ze względu na stwierdzone zagrożenie wynikające z nieodpowiedniego stosowania przepisów dotyczących wywozu przetworzonego białka zwierzęcego niezbędne jest bardziej precyzyjne zdefiniowanie karmy dla zwierząt domowych.

5. Nie ulega wątpliwości, że na dzień orzekania przez organ II instancji obowiązujące przepisy prawa nie określały w sposób bezpośredni dopuszczalnego składu karmy dla zwierząt domowych, w tym w szczególności maksymalnego udziału czystego białka zwierzęcego w takiej karmie. Istotą niniejszej sprawy jest w tej sytuacji konieczność przesądzenia, czy w braku wskazanych wyżej regulacji organ weterynaryjny może odmówić wydania świadectwa zdrowia dla danego produktu, powołując się na fakt, iż produkt ten, zadeklarowany jako karma dla zwierząt domowych, stanowiący mieszankę czystego białka zwierzęcego, pochodzącego od przeżuwaczy oraz innych składników, nie może być zakwalifikowany jako karma dla zwierząt domowych, albowiem zawiera on zbyt małą ilość składników innych niż czyste białko zwierzęce, w związku z czym powstaje uzasadniona obawa wykorzystania go (po wywozie) do skarmiania zwierząt rzeźnych, wywołując tym samym ryzyko rozprzestrzeniania się encefalopatii.

Punktem wyjścia do rozważań w tym zakresie jest bezsporna konieczność czuwania przez organy administracji nad tym, aby wyjątek od zakazu wywozu białka zwierzęcego, polegający na dopuszczalności wywożenia go jako składnika karmy dla zwierząt, nie służył jako środek do faktycznego omijania tego zakazu, prowadzący do wywożenia białka zwierzęcego, które faktycznie może być wykorzystane do skarmiania zwierząt gospodarskich, wywołując ryzyko rozprzestrzeniania się encefalopatii. Potrzebę tę dobrze oddaje przytoczona preambuła rozporządzenia 294/2013, formułująca zalecenie, aby karma zawierająca czyste białko zwierzęce, była wymieszana w odpowiednich proporcjach.

Pomimo wspomnianego nieuregulowania kwestii tychże proporcji w przepisach nie może ulegać wątpliwości dopuszczalność, a wręcz obowiązek dokonywania przez organy weterynaryjne – w oparciu o posiadaną przez siebie wiedzę specjalistyczną - oceny produktów zgłaszanych jako karma dla zwierząt domowych pod kątem tego, czy skład takiego produktu istotnie upoważnia do zakwalifikowania jako taką karmę. Z powyższym bezspornie łączy się ryzyko pewnej arbitralności ocen organu, niemniej skuteczne zabezpieczenie przed nią stanowi w ocenie Sądu spoczywający na organach obowiązek szczegółowego wyjaśnienia sformułowanych ocen zgodnie ze standardami przewidzianymi w art.107 § 3 k.p.a.

6. W swoim postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. PLW stwierdził kategorycznie, że w świetle interpretacji odnoszących się do przedmiotu sprawy przepisów prawa unijnego, w tym definicji karmy dla zwierząt domowych wprowadzonej rozporządzeniem (UE) nr 294/2013 nie można uznać, że produkt wytworzony przez stronę, o którym mowa w jej wniosku z dnia 5 marca 2015 r. jest gotową karmą dla zwierząt domowych. W ocenie PLW przedmiotowy produkt stanowi jedynie mieszaninę przetworzonych białek zwierzęcych, wytworzoną z udziałem niewielkiej ilości materiałów paszowych pochodzenia roślinnego (w ilości 0,1%), w skład której wchodzą przetworzone białka zwierzęce pochodzące od przeżuwaczy, których wywóz jest absolutnie zakazany. Ponadto mieszanina ta ma formę, która w żaden sposób nie daje gwarancji, że nie zostanie ona wykorzystana w żywieniu zwierząt gospodarskich.

6.1. Zgodnie z art.15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r., poz. Nr 78, poz. 1071 z późn. zm.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten stanowi ustawowy wyraz konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 78 zd. 1 Konstytucji RP, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne i całościowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SAM/r 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt: V SA 721/92, (ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95), do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Inną konsekwencją dwuinstancyjnego charakteru postępowania administracyjnego jest to, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie i merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt: IV SA 385/87, por. także B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, 2012 r. System Informacji Prawnej Legalis).

6.3. W kontekście obowiązywania wskazanych wyżej standardów procesowych, wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że ocena stanu faktycznego, dokonana przez organ I instancji, nie została zweryfikowana w dostatecznie wyczerpujący sposób przez organ II instancji. Organ ten podtrzymał stanowisko PLW, niemniej przesłanki, na których się oparł, nie są klarowane.

6.4. W nawiązaniu do wywodów wcześniejszych należy jednoznacznie stwierdzić, że wystarczającą podstawę do odmowy wydania świadectwa zdrowia dla zgłoszonego przez skarżącego produktu stanowiłoby wykazanie przez organ, że z uwagi na swój skład produkt ten nie spełnia wymogów karmy dla zwierząt domowych, wynikających bądź to z definicji karmy dla zwierząt domowych (tj. że produkt tego rodzaju nie jest produktem innym niż wymieniony w art.24 ust.2 rozporządzenia, wykorzystywanym jako pokarm dla zwierząt domowych), bądź to z zalecenia zamieszczonego w preambule do rozporządzenia nr 294/2013 (tj. że produkt ten stanowi mieszaninę czystego białka zwierzęcego oraz innych składników, nie zachowującą odpowiednich proporcji). Wykazanie istnienia takiej przeszkody do wydania żądanego przez skarżącego świadectwa zdrowia wymagałoby jednakże jednoznacznego przesądzenia przez organ, na bazie posiadanej przez organ wiedzy specjalistycznej, że taki udział składników innych niż czyste białko zwierzęce, jaki występuje w zgłoszonym przez skarżącego produkcie (0,1%), w oczywisty sposób wyklucza dopuszczalność uznania takiej mieszanki za karmę dla zwierząt domowych, opartą na właściwych proporcjach czystego białka zwierzęcego i innych składników, zważywszy na obiektywne wskazania co do prawidłowego żywienia zwierząt domowych. Nie może przy tym ulegać wątpliwości konieczność konkretyzacji takich wskazań, umożliwiającej ustalenie, czy taki udział składników innych niż czyste białko zwierzęce, jaki występuje w zgłoszonym przez skarżącego produkcie (0,1%), ma jakiekolwiek realne, korzystne znaczenie z punktu widzenia zasad żywienia zwierząt domowych, czy też go nie posiada, w konsekwencji czego zgłoszony przez skarżącego produkt należy traktować jako czyste białko zwierzęce.

Tego rodzaju ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...]WLW brak, co nie pozwala na przyjęcie, że spoczywające na organie odwoławczym obowiązki, wynikające z art.15 w związku z art.7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., zostały w sprawie wykonane. W szczególności nie można przyjąć, że wymóg wskazanej wyżej konkretyzacji został spełniony przez [...]WLW poprzez ogólne przywołanie wytycznych żywieniowych, sporządzonych i opublikowanych przez największą w Europie organizację zrzeszającą producentów karmy dla zwierząt domowych w sytuacji w której organ zaniechał przywołania jakichkolwiek danych, wniosków, czy też zaleceń, zawartych w tym dokumencie. W tym kontekście niewątpliwie należy uznać potrzebę odniesienia się przez organ do twierdzenia skargi, że produkt o parametrach takich, jak zgłoszony przez skarżącego, jest dopuszczony jako karma dla zwierząt domowych, na terenie innych państw Unii.

1. 7. W związku z podniesioną przez [...]WLW kwestią ewentualnego wadliwego etykietowania przez skarżącego zgłoszonego produktu (niepodniesioną przez PLW) zwrócić należy uwagę na nierozważenie przez [...]WLW wezwania skarżącego do usunięcia dostrzeżonego uchybienia na etapie postępowania zażaleniowego (ewentualnie do przestawienia przez skarżącego stosownych wyjaśnień).
2. 8. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku [...]WLW ponownie rozpatrzy zażalenie skarżącego na postanowienie PLW, stosując się do zaleceń wskazanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.