Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 11 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1894/12

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. A. (dalej "skarżącej") od decyzji Wójta Gminy C. (dalej "Wójta") z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem w bryle budynku, zbiornika na nieczystości płynne - szamba szczelnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej (dalej "planowanej inwestycji") na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości D. w gminie C. (dalej "teren inwestycji"), utrzymało decyzję Wójta w mocy.
2. II. Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:
3. 1. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, Wójt odmówił ustalenia żądanych warunków.

Uzasadniając własną decyzję Wójt wskazał, że przyczyną odmowy jest negatywne uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy przez organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]).

1. 2. Skarżąca wniosła do SKO odwołanie od decyzji Wójta.
2. III. Rozpatrzywszy odwołanie skarżącej od decyzji Wójta zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r., SKO utrzymało decyzję Wójta w mocy.

Uzasadniając własną decyzję, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. 1. Podstawą do dokonania w niniejszej sprawie uzgodnień z organami właściwymi w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych był art.53 ust.4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z 2003 r. z późn.zm.), dalej "ustawy o planowaniu".
2. 2. Orzeczenie o odmowie uzgodnienia inwestycji jest wiążące dla organu orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w niniejszej sprawie wiążące dla Wójta), który to organ nie może tego orzeczenia samodzielnie weryfikować.
3. 3. W niniejszej sprawie właściwe organy odmówiły uzgodnienia projektu planowanej inwestycji, co jest wiążące dla Wójta oraz SKO.
4. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO.

Skarga zarzuca decyzji:

1. - naruszenie art.61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy o zagospodarowaniu,
2. - naruszenie art.7, 77§1, 107§3 k.p.a.

Skarga podnosi w szczególności, co następuje:

1. 1. Teren inwestycji został objęty dwoma następującymi decyzjami administracyjnymi:
2. 1) decyzją Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 1985 r. nr [...] (dalej "decyzją z 1985 r."), udzielającą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nierolnicze i nieleśne;
3. 2) decyzją Naczelnika Gminy C. z dnia [...] października 1986 r. nr [...] (dalej "decyzją z 1986 r."), zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji na terenie wsi D. w gminie C., w uzasadnieniu której to decyzji wskazano, że zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. (dalej "plan obowiązujący w 1986 r.") działki nr [...] i [...] są położone na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej.
4. 2. Teren inwestycji zmienił przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne, co potwierdza treść aktu notarialnego repertorium A nr [...], Dz. Kw. Nr [...],[...],[...] z dnia [...] marca 1987 r. umowy darowizny zawartej w Państwowym Biurze Notarialnym w O. przed notariuszem [...], albowiem przy akcie została okazana decyzja z 1986 r.
5. 3. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne.
6. 4. W postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, dlaczego uregulowania planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołano się w decyzji z 1986 r., nie zostały wprowadzone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. (dalej "plan z 1994 r.").
7. 5. Plan z 1994 r. objął teren inwestycji strefą rolną (łąki i pastwiska) z zakazem nowej zabudowy, co potwierdzają zapisy ewidencji gruntów.
8. 6. Zmiana przeznaczenia gruntów polegająca na zastąpieniu funkcji mieszkaniowej (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej według planu obowiązującego w 1986 r.) funkcją rolną, czy leśną (plan z 1994 r.) jest nielogiczna.
9. 7. Grunty sąsiadujące z terenem inwestycji są zabudowane.
10. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. -zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art.134§1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja SKO nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

1. VII. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją SKO było ustalenie dla planowanej inwestycji warunków zabudowy na podstawie art.59 i następnych ustawy o planowaniu.

Mając na uwadze powyższe uregulowania należy wskazać, co następuje:

1. 1. Zasadniczym obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy.
2. 2. Jednocześnie ustawa o planowaniu nakłada na organ obowiązek uzgodnienia projektu decyzji, w sytuacjach wskazanych w art.53 ust.4 pkt 1 - 11, z wymienionymi w ustawie organami wyspecjalizowanymi (art.64 ust.1 w związku z art.53 ust.4 ustawy o planowaniu). Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 § 3 k.p.a. (art.53 ust.5 ustawy o planowaniu).
3. 3. W wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06, publ. LEX Naczelny Sąd Administracyjny sformułował, podzielane przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej, następujące stanowisko na temat relacji wiążących postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (postępowanie główne) oraz postępowania uzgodnieniowe (wybór tez i ich numeracja dostosowane do przedmiotu niniejszej sprawy):

1). Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich naruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić w trybach nadzwyczajnych.

2). Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne, a wad proceduralnych jakimi dotknięte jest postępowanie uzgodnieniowe nie można rozciągać na postępowanie główne, zaś wadliwość postępowania uzgodnieniowego może być wyłącznie przedmiotem oceny w postępowaniu nakierowanym na wzruszenie wydanego w nim aktu.

3). Postanowienie uzgadniające nie jest w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. aktem podjętym w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga wniesiona od decyzji kończącej postępowanie główne.

1. 4. W sprawie niniejszej spełnione zostały przesłanki, przewidziane w art.53 ust.4 pkt 6 ustawy o planowaniu, zobowiązujące Wójta do dokonania uzgodnienia projektu planowanej inwestycji z organami właściwymi w zakresie ochrony gruntów leśnych. Teren planowanej inwestycji stanowi bowiem grunty leśne.
2. 5. Przedmiotowe uzgodnienia zostały w sprawie przeprowadzone. Postanowieniem Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji został zaopiniowany negatywnie.
3. 6. W postanowieniach tych organy uzgadniające zajęły negatywne stanowisko odnośnie tego, czy teren inwestycji spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu.
4. 7. Wskazane wyżej orzeczenia uzgodnieniowe pozostawały w obrocie prawnym w dacie orzekania w sprawie przez Wójta, a następnie SKO. W szczególności ani z akt sprawy, ani z oświadczeń skarżącej nie wynika, aby skarżąca, pouczona w tym zakresie w treści postanowienia Dyrektora Generalnego

Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2011 r., wniosła na to postanowienie skargę do Sądu.

8. W świetle powyższych okoliczności kwestionowane przez skarżącą orzeczenia Wójta i SKO, powołujące się na związanie orzeczeniami uzgodnieniowymi i w konsekwencji odmawiające ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, są zgodne z prawem.

9. W konsekwencji powyższego bezprzedmiotowym jest rozważenie przez Sąd merytorycznych zarzutów skargi, zmierzających do wykazania, że wbrew ocenom sformułowanym w postępowaniu uzgodnieniowym planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z nakazem ochrony gruntów rolnych i leśnych, wynikającym z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu.

Przepis ten stanowi, iż jednym z warunków koniecznych do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest to, aby teren inwestycji nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust.1.

Kwestia ta, jak już wskazano wcześniej, została ostatecznie przesądzona w postępowaniu uzgodnieniowym, którego wynik był dla Wójta i SKO wiążący.

1. 10. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.