Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu odwołania Okręgu P. w N., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej k.p.a., w związku z art. 122 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 pkt 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.), utrzymał decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór kruszywa z wód rzeki [...] w km 9+880 – 10+420.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Marszałek Województwa [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na pobór kruszywa z wód rz. [...] w km 9+880 – 10+4. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił w/w decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zalecając ponowne przeanalizowanie zakresu oraz etapowania prac.
W ramach prowadzonego ponownie postępowania uzupełniono dokumentację oraz uwzględniwszy sugestie zawarte w decyzji Prezesa KZGW, zamieniono etapowanie prac oraz skrócono czas realizacji prac do dwóch lat.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Marszałek Województwa [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego na wydobywanie kruszywa z wód rz. [...] w km 9+880 – 10+420, na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...], w całkowitej ilości 43 239,29 m3, poprzez ścięcie odsypiska żwirowego ze spadkiem 1% w kierunku nurtu rzeki do rzędnych wody o przepływie średnim niskim, bez eksploatacji wgłębnej. W punkcie II decyzji udzielono pozwolenia na wykonywanie robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na co Gmina S. uzyskała decyzję Dyrektora RZGW w K., zwalniającą z zakazów wykonywania tych prac.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Okręg PZW w N., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona skarżąca powołała się na § 22 rozporządzenia Dyrektora RZGW w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego [...], zgodnie z którym zakazuje się wydobywania kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów z wód powierzchniowych w ilości zagrażającej zachowaniu równowagi hydrodynamicznej cieku oraz w sposób mogący powodować pogorszenie stanu wód i ekosystemów lądowych bezpośrednio zależnych od wód.
Stanowisko wobec odwołania Okręgu PZW zajął Burmistrz S. który wyjaśnił, że celem przedmiotowego poboru kruszywa jest przede wszystkim zabezpieczenie terenów przyległych przed wylewaniem wód rz. [...] w czasie powodzi, czego przykładem są znaczne szkody spowodowane przez deszcze, które wystąpiły w maju bieżącego roku.
Rozpoznając sprawę organ odwoławczy uznał, że zaproponowane rozwiązania techniczne nie budzą zastrzeżeń, mają bowiem na celu poprawę warunków spływu wód i ochronę terenów zabudowanych przed zalewaniem, zatem ze względu na interes społeczny powinny zostać zrealizowane. Ze złożonego operatu wodnoprawnego wynika, że rz. P. na rozpatrywanym odcinku zmieniła swoje koryto pogłębiając zakole w kierunku prawego brzegu i tworząc osypisko w lewej części koryta. W celu doprowadzenia do poprawy warunków spływu wód i lodów niezbędne jest zwiększenie kinety koryta rzeki. Całość prac polega na zdjęciu materiału żwirowego, wypiętrzonego ponad zwierciadło wody SNQ w granicach od 0,50 m do 2,50 m. Z przekrojów poprzecznych wynika, że realizowane prace nie będą prowadzone na gruncie, który aktualnie jest pokryty wodą. Będą jednak realizowane na działce nr [...], stanowiącej koryto rzeki [...], czyli w rozumieniu ustawy na gruncie pokrytym powierzchniowymi wodami płynącymi, a nie na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Brak było zatem podstaw do wydania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. c (roboty wykonywane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią), w związku z czym zastosowano przepis art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 4 pkt 7, i udzielono pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód, polegające na wydobywaniu kruszywa z wód rz. [...].
Analizując planowane do wykonania prace organ stwierdził, że nie naruszają one ustaleń uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, wraz ze zmianą wprowadzoną uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., bowiem z ustalonych dla tego Obszaru zakazów wyłączono wydobywanie kamienia, żwiru i piasku oraz innych materiałów, realizowane w ramach szczególnego korzystania z wód na podstawie art. 37 i art. 122 Prawa wodnego, jeżeli wynika ono z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, po uzgodnieniu z właścicielem wody niezbędnego zakresu wydobycia.
Organ podniósł również, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania zawarty w rozporządzeniu nr [...] Dyrektora RZGW w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r. poz. 317), zakaz wydobywania z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów w ilości zagrażającej zachowaniu równowagi hydrodynamicznej cieku oraz w sposób mogący powodować pogorszenie dla stanu wód oraz ekosystemów lądowych bezpośrednio zależnych od wód, bowiem nie będzie on miał wpływu na zawarte w tym przepisie ograniczenia dotyczące korzystania z wód.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Okręg P. w N. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
- - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, który nie pozwala wykluczyć, że korzystanie z wód objęte pozwoleniem nie narusza ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego oraz ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, a tym samym, że pobór żwiru może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych ustalonych w tym planie;
- - § 22 ust. 2 i 4 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu [...] w zw. z art. 125 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez przedstawienia analizy, która wykaże i uzasadni zachowanie równowagi hydrodynamicznej cieku, brak zagrożenia dla stanu wód oraz ekosystemów lądowych bezpośrednio zależnych od wód, a także bez zawarcia w decyzji sposobu prowadzenia monitoringu w zakresie objętości wydobywanego osadu, zmian morfologii koryta oraz warunków ekologicznych w cieku (wymóg ust. 4);
- - art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie decyzji w dacie, w której prace objęte pozwoleniem wodno prawnym zostały już w znacznej części wykonane.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, który analizowałby wpływ inwestycji na cele środowiskowe jednolitych części wód powierzchniowych (JCWP) z uwzględnieniem elementów wymienionych w § 9 rozporządzenia nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. W szczególności operat wodnoprawny nie zawiera tak szczegółowej analizy tego problemu. Nie można zatem wykluczyć możliwości, że pobór kruszywa spowoduje nieosiągnięcie celów środowiskowych określonych dla JCWP do której należy rzeka [...]. Zgodnie z planem gospodarowania wodami dorzecza W. oraz rozporządzeniem RZGW, [...] na odcinku od L. do ujścia został zakwalifikowany do naturalnej części wód, której celem środowiskowym jest osiągnięcie dobrego stanu ekologicznego wód. Zdaniem skarżącego działania, które mogą doprowadzić do nieosiągnięcia tego celu naruszają ustalenia Planu gospodarowania wodami dorzecza W. Naruszenie ustaleń zawartych w Planie gospodarowania wodami dorzecza rzeki W., jak też naruszenie ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego, stanowi przesłankę do odmowy wydania pozwolenia wodno prawnego (art. 125 pkt 1 i art. 126 pkt 1 Prawa wodnego).
Argumentując zarzut naruszenia § 22 ust. 2 i 4 w/w rozporządzenia, skarżący wskazał, że w aktach sprawy brak takiej analizy, która wykaże i uzasadni zachowanie równowagi hydrodynamicznej cieku, brak zagrożenia dla stanu wód oraz ekosystemów lądowych bezpośrednio zależnych od wód. Organ odwoławczy uznał, że § 22 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem jak wynika z uzasadnienia decyzji, planowane prace nie polegają na poborze kruszywa z wód rzeki P., lecz na ścięciu odsypiska powyżej zwierciadła wody. Organ odwoławczy podważył tym samym wprost decyzję organu I instancji (nie uchylając jej jednak), która w pkt I udziela pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na wydobywaniu kruszywa z wód rzeki P. poprzez ścięcie odsypiska żwirowego. Taka argumentacja organu odwoławczego przeczy też treści wniosku i operatu wodnoprawnego, bowiem jest oczywiste, że udzielone pozwolenie wodnoprawne uprawnia do poboru kruszywa z wód rzeki P. W przedmiocie naruszenia art. 122 ust 1 pkt 1 Prawa wodnego skarżący podniósł, że pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. powiadomił organ odwoławczy o fakcie częściowego pobrania żwiru z odsypiska (w ilości odpowiadającej większości dozwolonego poboru z pozwolenia), załączając jednocześnie zdjęcia z miejsca poboru żwiru dokumentujące ten fakt.
Organ wydając niespełna miesiąc później decyzję pominął tę okoliczność nie ustosunkowując się do podniesionej kwestii. Zaznaczył, że pozwolenie wodnoprawne nigdy nie jest pozwoleniem następczym, ale ze swej istoty zawsze poprzedza działania na które zezwala.
Skarżący zaznaczył, że jednocześnie konsekwentnie neguje dowolne ustalenia organu odwoławczego, że konfliktowe prace są prowadzone ze względów przeciwpowodziowych.
W odpowiedzi na skargę z dnia 18 września 2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.),zwana dalej: p.p.s.a.
Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona.
Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór kruszywa z wód rzeki P. w km 9+880 – 10+420 na terenie działek nr [...] i [...], obręb 0002 B., w całkowitej ilości 43 239,29 m3, poprzez ścięcie odsypiska żwirowego ze spadkiem 1% w kierunku nurtu rzeki do rzędnych wody o przepływie średnim niskim, bez eksploatacji wgłębnej.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że słusznie organ odwoławczy jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazał art. 122 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37 pkt 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 37 pkt 7 Prawa wodnego szczególnym korzystaniem z wód jest wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych minerałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu. Skoro zaś wydobywanie z wód piasku zaliczone jest do szczególnego korzystania z wód (art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37 pkt 7 Prawa wodnego), to nie można stosować do wydobywania piasku przepisów o urządzeniach wodnych, których wykonywanie objęte jest odrębną kategorią pozwoleń wodnoprawnych (art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego).
Nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżącego, że nie można wykluczyć, że pobór kruszywa spowoduje nieosiągnięcie celów środowiskowych jednolitych części wód powierzchniowych (JCWP) z uwzględnieniem elementów wymienionych w § 9 rozporządzenia Dyrektora RZGW w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie warunków korzystania z wód regionu wodnego [...]. Jak wynika z operatu wodnoprawnego sporządzonego we wrześniu 2013 r. przeprowadzona analiza planowanej inwestycji polegająca na ścięciu odsypiska lewego brzegu rzeki P. w km 9+880 – 10+420 w miejscowości B. nie wpłynie negatywnie na osiągnięcie celów środowiskowych ani też na wody powierzchniowe i podziemne. Nie jest inwestycją mogącą wpływać na pogorszenie środowiska naturalnego, a roboty zostaną wykonane bez ingerencji w wodę płynącą koryta rzeki P. Poprawi się natomiast spław wód powodziowych, a tym samym zmniejszy negatywne oddziaływanie na ubezpieczony brzeg prawy.
W operacie tym stwierdzono także, że wzięto pod uwagę wszystkie wymagania dotyczące ochrony środowiska. Wskazano, że przeanalizowano również wpływ projektowanych prac na obszary NATURA 2000, które znajdują się w odległości około 3,5 km w kierunku południowym od planowanego poboru kruszywa.
Zauważyć należy, że w przepisie art. 125 ustawy - Prawo wodne określone zostały warunki, od których uzależnione jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z treści tego przepisu wynika, że nie może ono naruszać: 1) ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni, 2) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy;
- 3) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.
Przyjmując takie zastrzeżenia ustawodawca wskazał również w przepisie art. 126 pkt 1- 2 ustawy sytuacje stanowiące negatywne przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego, obligujące do odmowy jego udzielenia. Dwie z nich mają relewantny związek z przepisem art. 125 poprzez stwierdzenie, że "wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1 i 2 lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3", natomiast trzecia zachodzi wówczas, gdy "projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony".
W art. 131 ust. 1 ustawy przyjęta została w odniesieniu do pozwoleń wodnoprawnych zasada skargowości czyli działania właściwego organu na wniosek zainteresowanego podmiotu. Jednocześnie ustawodawca stawia w nim wymogi co do jego prawidłowości, uzupełnione treścią przepisu art. 132 tej ustawy, określającego zakres i formę operatu wodnoprawnego stanowiącego obligatoryjny element wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Analiza wskazywanych powyżej przepisów uprawnia do twierdzenia, że odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w przypadku spełnienia przez podmiot, który ubiega się o jego wydanie, warunków przyjętych w przepisie art. 131 ustawy jest dopuszczalna wyłącznie wówczas, gdy zaistnieją okoliczności przewidziane w art. 126 tej ustawy (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 749/05, Lex nr 209509).
Pozwolenia wodnoprawnego nie można zatem traktować jako decyzji uznaniowej, bowiem konstrukcja przepisów rozdziału 4 Działu VI powoływanej ustawy, zawierającego regulację odnoszącą się do pozwoleń wodnoprawnych wskazuje, że ma ono cechy decyzji związanej.
Zdaniem Sądu w materiale sprawy, brak jest podstaw do stwierdzenia okoliczności, które - stosownie do treści przepisu art. 126 ustawy - uprawniałyby do odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego.
Sąd podziela ocenę dokonaną w tym zakresie przez organy orzekające w administracyjnym postępowaniu instancyjnym, uznając w szczególności, że w toku prowadzonego postępowania nie zostały ujawnione czy wykazane naruszenia w zakresie uwzględnionym w przepisie art. 125 pkt 1 - 3 powoływanej ustawy. W ocenie Sądu - wobec treści przepisu art. 125 pkt 3 oraz art. 128 ustawy zawierającego katalog elementów pozwolenia wodnoprawnego, w którym uwzględniono też obowiązki niezbędne dla ochrony zasobów środowiska, należy uznawać, że pozwolenie wodnoprawne poprzez wszystkie wymagane ustawowo klauzule w nim zamieszczone przyjmuje optymalne dla środowiska rozwiązania i warianty. Temu celowi - zdaniem Sądu - służy szczególne sformalizowanie wniosku, operatu wodnoprawnego i pozwolenia wodnoprawnego.
Sąd nie znalazł również podstaw do zakwestionowania twierdzeń organu odwoławczego odnoszących się do tej kwestii, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy powołał się również w uzasadnieniu wydanej decyzji na prawidłowość przedłożonego w sprawie operatu wodnoprawnego, sporządzonego przez uprawnioną do takiej czynności specjalistyczną jednostkę, a twierdzenia te są - zdaniem Sądu całkowicie uzasadnione.
Zdaniem Sądu nie można również zarzucić organom orzekającym w sprawie w postępowaniu instancyjnym naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem postępowanie przeprowadzono w sposób zgodny z prawem i bardzo staranny, a materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący i wnikliwy. Tym samym nie uchybiono obowiązkowi ustalenia w sprawie prawdy obiektywnej.
Niezasadne jest też twierdzenie skarżącego, że zaskarżona decyzja narusza § 22 ust. 2 i 4 w/w rozporządzenia Dyrektora RZGW w K. z dnia [...] stycznia 2014 r., bowiem jak słusznie wskazał organ projektowane ścięcie odsypiska żwirowego w rzeczywistości nie jest wydobywaniem tego żwiru z wód powierzchniowych, zagrażających zachowaniu równowagi hydrodynamicznej cieku, które zostało zakazane przepisem § 22 w/w rozporządzenia.
Za nieuprawniony należ uznać również zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem jak wyjaśnił organ, prace wykonane w korycie rzeki, o których poinformował skarżący pismem z dnia 26 czerwca 2014 r. były pracami interwencyjnymi, wykonanymi pod nadzorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., wykonującego prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód rzeki P. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając, że organ odwoławczy orzekając w sprawie prawidłowo zastosował w niej przepisy prawa materialnego, nie uchybiając przy tym wymogom procedury administracyjnej - nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.