Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] lipca 2020 r., Nr [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej po rozpatrzeniu wniosku spółki M. sp. z o. o., z siedzibą w W., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] marca 2020 r. Nr [...], orzekającym o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z 2 marca 2020 r. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla morskiej farmy wiatrowej M., orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] marca 2020 r. Nr [...].
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
[...] marca 2020 r. wpłynął do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wniosek spółki M. sp. z o. o. (dalej: strona, skarżący), o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla morskiej farmy wiatrowej M. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. Nr [...], organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z ww. wniosku strony, ze względu na całkowite pokrywanie się obszaru wskazanego we wniosku o wydanie pozwolenia dla ww. przedsięwzięcia z obszarem objętym decyzją Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] maja 2018 r., Nr [...], uzgadniającą lokalizację i sposoby utrzymywania w wyłącznej strefie ekonomicznej rurociągu pn. [...] - odcinek wschodni BP "E" w EEZ PL.
W dniu 27 marca 2020 r., z zachowaniem terminu ustawowego, strona złożyła do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona podniosła, że został już ostatecznie wybrany wariant trasy gazociągu [...] i wariant ten nie pokrywa się z planowaną lokalizacją przedsięwzięcia. Strona powołała się na informacje zamieszczone na oficjalnej stronie internetowej projektu [...], na stronie podmiotowej Wojewody [...], stronie internetowej inwestora - Operatora [...] S.A., a także na decyzję środowiskową wydaną dla gazociągu [...].
Wskazanym na wstępie postanowieniem, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2020 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła w związku z faktem, że na obszarze planowanej lokalizacji przedsięwzięcia obowiązuje decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] maja 2018 r., Nr [...], uzgadniającą lokalizację i sposoby utrzymywania w wyłącznej strefie ekonomicznej rurociągu pn. [...] – odcinek wschodni BP "E" w EEZ PL. Organ zaznaczył przy tym, że inwestor gazociągu [...] nie wystąpił do organu o uchylenie ww. decyzji i nie przedstawił organowi żadnych dokumentów, które świadczyłyby o tym, że planuje zrezygnować z możliwości realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Zdaniem organu, inwestor gazociągu [...] posiada uprawnienie do realizacji praw wynikających z decyzji i w chwili obecnej organ nie ma podstaw do odebrania inwestorowi tych uprawnień.
Dalej Minister wyjaśnił, że gazociąg i morska farma wiatrowa nie mogą być realizowane dokładnie w tej samej lokalizacji. Realizacja tego typu przedsięwzięć w tym samym obszarze wzajemnie się wyklucza ze względu na charakter obydwu przedsięwzięć. Organ uznał zatem, że z powyższego powodu zachodzi tożsamość przedmiotowa obydwu spraw. Nie można zatem wszcząć postępowania na wniosek o wydanie pozwolenia dla morskiej farmy wiatrowej dokładanie w tej samej lokalizacji, dla której obowiązuje decyzja o pozwoleniu dla rurociągu.
Organ wyjaśnił, że nie podziela zdania strony o bezprzedmiotowości decyzji dla lokalizacji rurociągu [...]. Organ będzie mógł wyeliminować z obrotu prawnego decyzję uzgadniającą lokalizację i sposoby utrzymywania w wyłącznej strefie ekonomicznej rurociągu dopiero wtedy, gdy ziszczą się warunki wskazane w art. 26 ust. 6 pkt 1 albo 2 w związku z art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich, tj. jeżeli w odpowiednim czasie nie zostanie rozpoczęte układanie rurociągu albo nie zostanie podjęte jego wykorzystywanie, a także jeżeli nie zostaną spełnione warunki układania i utrzymywania rurociągu wskazane w tej decyzji – zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy.
Dalej organ wyjaśnił, że stosownie do art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Do "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, zalicza się zwłaszcza następujące przypadki: żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją (zob. m.in. wyr. NSA z 15.10.2013 r., II OSK 1395/12, Legalis; wyr. NSA z 17.6.2015 r., II GSK 867/14, Legalis; wyr. NSA z 16.3.2019 r., II OSK 325/17, Legalis), żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, KPA. Komentarz, 2012, s. 299). W niniejszej sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" dla odmowy wszczęcia postępowania, tj. tożsamość przedmiotowa opisanych wyżej spraw.
Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] lipca 2020 r., zarzucając mu:
• naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 8, 11 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania czynności mających na celu ustalenie okoliczności związanych z rezygnacją z lokalizacji gazociągu [...] na obszarze wskazanym we wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia, co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że planowana lokalizacja przedsięwzięcia pokrywa się z planowaną lokalizacją gazociągu [...];
• naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte;
• naruszenie art. 162 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę utraty mocy decyzji ostatecznej, podczas gdy utrata mocy takiej decyzji następuje z mocy prawa na skutek zaistnienia stanu bezprzedmiotowości, a decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jedynie potwierdza jej eliminację z obrotu prawnego.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona skarżąca wyjaśniła, że jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzje administracyjne wiążą tak długo, jak długo istnieją elementy decydujące o danym, skonkretyzowanym w decyzji stosunku prawnym oraz tak długo, jak nie zmieniły się okoliczności faktyczne sprawy. Gdy pojawią się nowe okoliczności faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa. Utrata mocy decyzji ostatecznej następuje wskutek zaistnienia stanu bezprzedmiotowości, a decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jedynie tę utratę mocy potwierdza. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie eliminuje decyzji z obrotu prawnego, a jedynie potwierdza, że decyzja wygasła i należy ją zatem z obrotu prawnego formalnie wyeliminować. Z publicznie dostępnych informacji, opublikowanych zarówno na stronach organów administracji publicznej, biorących udział w wydawaniu decyzji administracyjnych dla inwestycji polegającej na budowie gazociągu [...], jak i na stronie Operatora [...] S.A., decyzja uzgadniająca z [...] maja 2018 r. Nr [...] obejmowała trzy warianty polskiej części gazociągu, tj.: [...] W-z granicą na lądzie w N. - P. (Wariant 1); [...] M - z granicą na lądzie w R. (Wariant 2); [...] E - z granicą na lądzie w okolicy C. (Wariant 3). We wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dla gazociągu uwzględniono już jedynie dwa warianty, tj. Wariant 1 oraz Wariant 2. Jak wynika z publicznie dostępnych informacji, 25 listopada 2019 r. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w S. wydała decyzję środowiskową dla gazociągu podmorskiego zlokalizowanego w polskiej części Morza Bałtyckiego. Miejsce wyjścia gazociągu na ląd będzie w rejonie miejscowości N. i P. w gminie R. (Wariant 1). Zgodnie z oficjalnymi informacjami, opublikowanymi na stronie internetowej Wojewody [...], tj. organu, który wydał na rzecz Inwestora decyzję lokalizacyjną dla polskiej części rurociągu podmorskiego [...], decyzja ta obejmuje polską części gazociągu na dnie Morza Bałtyckiego - od przekroczenia granicy wyłącznej strefy ekonomicznej do Zespołu Zaporowego N. - P. w rejonie wyjścia gazociągu na ląd, tj. Wariant 1. Zostały ponadto wydane decyzje dot. lokalizacji gazociągu G. - L. DN1000 i lokalizacji gazociągu węzeł P. - tłocznia G. oraz gazociągu od terminala K. do węzła P., także dotyczące Wariantu 1.
Strona skarżąca wskazała także, że według informacji prasowych na dzień wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, w obiegu prawnym mogła być wydana przez wojewodę [...] decyzja o pozwoleniu na budowę części podmorskiej [...] oraz jego wyjścia z morza w podziemnej obudowie betonowej w miejscowości N. (zespół zaworowy), co daje podstawy do realizacji budowy części lądowej gazociągu w kierunku terminala odbiorczego w K. (4,5 km); następnie DN1000 od terminala K. do węzła przesyłu gazu P. (36,5 km); dalej DN1000 relacji P.-G. (42 km):
Powyższe informacje, wskazane także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zostały zweryfikowane przez organ, co w ocenie skarżącego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym bardziej, że rozstrzygnięcie dot. gazociągu – jak wynika z podanych powyżej informacji – obecnie stało się bezprzedmiotowe w stosunku do wnioskowanego obszaru ze względu na wybór innego wariantu. Fakt, że formalnie nie zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego, nie oznacza że istnieje realna przeszkoda, która uniemożliwiałaby realizację przedsięwzięcia wnioskowanego przez spółkę na wskazanym obszarze. Odmowa wszczęcia postępowania musi natomiast wynikać z realnej przeszkody, istniejącej w dacie podejmowania takiego rozstrzygnięcia.
W odpowiedź na skargę Minister wniósł o jej oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd oceniając zaskarżone postanowienie, uznał że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniem art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez jego błędne zastosowanie.
Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był wyżej powołany przepis 61a § 1 k.p.a. Stanowi on, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Jak wynika z powyższego przepisu, przesłanką odmowy wszczęcia postępowania może być wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub istnienie innej uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: po pierwsze, żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania; po drugie, postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Jednocześnie ustawodawca nie skonkretyzował przyczyn, o których mowa w powyższym przepisie. Przyjmuje się jednak, że należy przez nie rozumieć sytuacje oczywiste, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu żądanego wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy żądanie wniesiono w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, bądź doszło do upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia. (patrz: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 385). Przy tym, z przepisu art. 61a § 1 k.p.a. nie wynika w żadnym razie, że przesłanki z tego przepisu muszą być spełnione łącznie. Już spełnienie jednej z nich oznacza konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W przedmiotowej sprawie, okolicznością, na którą powołał się organ odmawiając wszczęcia postępowania było stwierdzenie, że istnieje w obrocie prawnym prawomocna decyzja rozstrzygająca kwestię lokalizacji i sposobów utrzymywania w wyłącznej strefie ekonomicznej rurociągu pn. [...] - odcinek wschodni BP "E" w EEZ PL na obszarze planowanej lokalizacji przedsięwzięcia. Innymi słowy, że wniosek, o którego rozpatrzenie wystąpiła spółka M. Sp. z o. o., dotyczy sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym ze sprawą zakończoną decyzją Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] maja 2018 r., Nr [...]. Przy czym, w ocenie Ministra, rurociąg i morska farma wiatrowa nie mogą być realizowane dokładnie w tej samej lokalizacji.
Niezależnie od trafności tej ostatniej oceny, która jednak – co warto na marginesie zaznaczyć – nie została w żaden sposób umotywowana, wyjaśnić należy, że w orzecznictwie i piśmiennictwie nie budzi zastrzeżeń pogląd, że o tożsamości spraw można mówić wówczas, gdy dostrzegalna jest identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, wyjaśnił że tożsamość spraw będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (wyrok dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym dla stwierdzenia, że dana sprawa jest tożsama z inną sprawą, konieczne jest wykazanie, że wszystkie cztery wyżej wskazane elementy wykazują cechę tożsamości.
Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że Sąd za niezasadne uznał twierdzenia organu, jakoby w decyzji z [...] maja 2018 r., Nr [...], organ orzekł o sprawie tożsamej ze sprawę, której dotyczy wniosek skarżącej spółki M. Sp. z o. o. z 2 marca 2020 r. Przy tym, zdaniem Sądu, nie można mówić, ani o tożsamości podmiotowej, ani przedmiotowej, ani nawet podstawie faktycznej czy prawnej tych dwóch spraw. Tożsamość zakłada identyczność, jednakowość. Tymczasem decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] maja 2018 r., Nr [...],. konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem (Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej) a spółką Operator [...] S.A. w zakresie lokalizacji i sposobu utrzymywania w wyłącznej strefie ekologicznej rurociągu pn. [...] – odcinek wschodni BP "E" w EEZ PL. W rozpatrywanej zaś sprawie z wnioskiem o skonkretyzowanie stosunku administracyjnoprawnego wystąpił inny podmiot, tj. spółka M. sp. z o. o., a nadto wniosek dotyczy odmiennej niż rurociąg inwestycji, albowiem dotyczy lokalizacji morskiej farmy wiatrowej, a więc sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Zasada res iudicata stanowi przeszkodę dla ponownej konkretyzacji tego samego stosunku administracyjnoprawnego, a więc stosunku, w którym adresatem praw i obowiązków będzie ten sam podmiot, w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy, kształtowany przez te same przepisy prawa materialnego. Tylko w takim wypadku będzie bowiem można mówić o tożsamość sprawy. W rozpoznanej sprawie, ani podmiot, ani przedmiot, ani podstawa prawna nie jest tożsama ze sprawę rozpoznaną decyzją z [...] maja 2018 r., Nr [...]. Dodać bowiem należy, że podstawą prawną wydania tej ostatniej decyzji był art. 27 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, zaś podstawą prawną dla rozpoznaniu wniosku spółki M. Sp. z o.o. byłby art. 23 tejże ustawy.
W konsekwencji, w ocenie Sądu, rozpoznający wniosek skarżącego organ, powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., niezasadnie odmówił wszczęcia postępowania. W sprawie bowiem nie zaistniała przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, którą jest wniesienie żądania w sprawie, w której uprzednio wydane zostało ostateczne rozstrzygnięcie, wystąpienie w sprawie tożsamości podmiotowej lub przedmiotowej, a nadto ustalenie, że sprawa oparta jest na tej samej podstawie prawnej i faktycznej oraz na tożsamych żądaniach skarżącej.
Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że z ww. przyczyn uwypuklona w skardze ocena, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację rurociągu [...] stała się bezprzedmiotowa, pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu postanowienia z [...] lipca 2020 r. Ta kwestia może mieć natomiast znaczenie przy merytorycznym rozpoznawania wniosku strony skarżącej, stąd wypowiadanie się w tym zakresie przez Sąd w sprawie dotyczącej zgodności z prawem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, byłoby co najmniej przedwczesne, a z uwagi na nałożoną w art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."), zasadę orzekania przez Sąd w graniach danej sprawy, niedopuszczalne. Sąd nie może bowiem swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową, niż ta, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim rozstrzygnięć.
Mając powyższe na uwadze, stosownie do brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis w kwocie 100 zł.