Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (dalej "decyzją autokontrolną"), wydaną na podstawie art.54§3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po zapoznaniu się ze skargą Parafii [...] pod wezwaniem [...] w Z. (dalej "Parafia") na decyzję SKO z dnia [...] września 2010 r. Nr [...], orzekło o:
- I. uwzględnieniu skargi Parafii w całości i uchyleniu decyzji SKO z dnia [...] września 2010 r. w całości,
- II. uchyleniu decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] w całości,
- III. stwierdzeniu na podstawie art.151§2 w związku z art.145§1 pkt 6 k.p.a., że decyzja Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. wydana została z naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art.3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz.295 z późn.zm.), jednak nie jest możliwe jej uchylenie ze względu na upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art.146§1 k.p.a. Zaskarżona do Sądu decyzja autokontrolna zapadła w następującym stanie faktycznym:
Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. (dalej "decyzją lokalizacyjną") Wójt Gminy W. (dalej "Wójt") ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie cmentarza parafialnego w Z. gmina W. na terenie działki o nr ewid. [...] i części działek nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...].
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r., ponowionym w dniu [...] czerwca 2005 r. M. W. wystąpił do Wójta o wznowienie postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną z uwagi na pozbawienie skarżącego udziału w tym postępowaniu.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], Wójt odmówił wznowienia postępowania w sprawie.
Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] sierpnia 2005 r.
W wykonaniu wyroku Sądu z dnia [...] stycznia 2007 r. SKO, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] stycznia 2006 r., odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. SKO wskazało, że decyzja Wójta w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie podlega uchyleniu jako nieprawidłowa, a sprawa zostaje przekazana Wójtowi w celu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Wójt wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją lokalizacyjną.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...] (dalej "decyzją pierwszo instancyjną"), wydaną na podstawie art.151§2 k.p.a. w związku z art.145 §1 pkt 4 k.p.a. oraz art.53 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), Wójt stwierdził, że decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie uchylił tej decyzji z uwagi na wystąpienie okoliczności wskazanych w art.53 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.
Odwołania od decyzji Wójta wnieśli N. S., M. W. i B. D. (dalej "skarżący").
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. SKO (dalej "decyzją odwoławczą"): 1) uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] lutego 2010 r. w całości, 2) uchyliło decyzję lokalizacyjną, 3) odmówiło ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji po uznaniu, że ustaleniu takiemu sprzeciwia się art.3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz.295 z późn.zm.).
Parafia wniosła do SKO (celem dalszego przekazania do Sądu) skargę na decyzję tego organu z dnia [...] września 2010 r.
Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją autokontrolną z dnia [...] listopada 2010 r. SKO orzekło jak wskazano na wstępie, uznając zarzuty Parafii podniesione w skardze na decyzję odwoławczą są zasadne.
Uzasadniając własne stanowisko, SKO wskazało, co następuje:
Zasadnie uznał w decyzji pierwszoinstnacyjnej Wójt, że w świetle art.53 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upływ dwunastomiesięcznego terminu, liczonego od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji w przedmiocie ustalania lokalizacji celu publicznego uniemożliwia uchylenie tej decyzji w ramach wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art.145§1 pkt4 k.p.a.
Prawidłowo ustalił również Wójt, że tego rodzaju sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, albowiem wskazany wyżej termin, liczony od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2005 r. upłynął.
Wójt pominął jednakże fakt, że wykładając przepis art.53 ust.8 a contrario upływ wskazanego w tym przepisie okresu nie stoi na przeszkodzie wyeliminowaniu decyzji lokalizacyjnej w ramach wznowienia postępowania administracyjnego w związku z wystąpieniem innych przesłanek niż wskazane w art.145§1 pkt 4 k.p.a. (tj. wskazanych w art.145§1 pkt 1-3 i 5-8 oraz w art.145a k.p.a.).
W postanowieniu Wójta z dnia [...] marca 2009 r. o wznowieniu postępowania nie wskazano podstawy faktycznej tego wznowienia, a jako podstawę prawną wskazano wyłącznie art.149 k.p.a. Powyższe przemawia za tym, że postępowaniem wznowieniowym winny być objęte wszystkie przesłanki wznowienia.
Tym samym w razie stwierdzenia wystąpienia w niniejszej sprawie innej niż wskazana w art.145§1 pkt 4 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania oraz w razie niewystąpienia przeszkód wskazanych w art.146§2 k.p.a., konieczne będzie uchylenie decyzji lokalizacyjnej i rozstrzygnięcie sprawy na nowo.
Przepis art.53 ust.4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, jak i obecnie zobowiązywał organ orzekający w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego do dokonania uzgodnień z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Obowiązek dokonania takich uzgodnień występował w niniejszej sprawie w sytuacji, w której teren inwestycji stanowi grunt rolny (grunty orne RVI) i leśny (grunty zadrzewione i zakrzewione Lz V i Lz VI).
Z racji braku orzeczeń w przedmiocie uzgodnień w aktach sprawy przekazanych SKO, jak też w związku z nieprzedłożeniem ich, pomimo wystosowania w tej kwestii przez SKO stosownych wystąpień przez Wójta, inwestora oraz organy uzgadniające, uznać należy że decyzja lokalizacyjna z dnia [...] stycznia 2005 r. została wydana bez dokonania wymaganych uzgodnień.
Brak wskazanych wyżej uzgodnień stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art.145§1 pkt 6 k.p.a. Tym samym ograniczenie sformułowane w art.53 ust.8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie znajduje zastosowania, co oznacza, że uchylenie decyzji lokalizacyjnej po upływie dwunastu miesięcy od jej doręczenia lub ogłoszenia jest możliwe.
Zgodnie z art.3 ustawy o cmentarzach (...) cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z art.50 ust.1 ustawy o planowaniu (...) inwestycja celu publicznego lokalizowana jest na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z zestawienia powyższych przepisów wynika zdaniem SKO, że ustalenie lokalizacji nowego cmentarza lub poszerzenie granic cmentarza już istniejącego nie jest możliwe w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Realizacja takiej inwestycji jest możliwa wyłącznie w oparciu o ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art.56 ustawy o planowaniu (...) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. A contrario zatem należy odmówić ustalenia takiej lokalizacji, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Skoro założenie lub rozszerzenie cmentarza możliwe jest jedynie w oparciu o ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a plan taki nie został uchwalony, to realizacja takiej inwestycji nie jest w ogóle możliwa.
Jednakże wobec upływu w sprawie pięcioletniego terminu, o którym mowa w art.146§1 k.p.a., nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2005 r., w związku z czym zachodzi konieczność ograniczenia się do stwierdzenia, na podstawie art.151§2 k.p.a., że decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem - i to rażącym - art.3 ustawy o cmentarzach (...)
N. S., B. D. i M. W. wnieśli do Sądu trzy osobne skargi na autokontrolną decyzję SKO z dnia [...] listopada 2010 r.
- 1. W dwóch w przeważającej części jednobrzmiących skargach skarżące N. S. i B. D. podniosły następujące kwestie:
- - nieprawidłowo uznało SKO, że nie ma prawnej możliwości uchylenia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2005 r. w sytuacji, w której w świetle art.156§2 k.p.a. niedopuszczalność taka zachodzi dopiero z upływem 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji,
- - w sprawie nie występują również nieodwracalne skautki prawne, o których także mowa w art.156§2 k.p.a.,
- - inwestycja stwarza zagrożenie epidemiologiczne,
- - decyzję lokalizacyjną wydano bez dokonania wymaganych uzgodnień z organami właściwymi w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych i melioracji wodnych,
- - w toku postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji odstąpiono od sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko,
SKO nie dokonało oceny spełnienia przez inwestycję wymogów odnośnie odległości od zabudowań mieszkalnych i produkcyjnych, ustalonych w §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. (Dz.U. nr 52, poz.315),
- - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt P 11/00 przeszkodą do wydania decyzji lokalizacyjnej dla cmentarza był fakt, że przed wydaniem tej decyzji skarżąca N. S. uzyskała decyzję ustalającą warunki dla działki sąsiadującej z terenem objętym decyzją lokalizacyjną,
- - nie zostały spełnione warunki określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej (Dz.U. nr 52, poz.312 z dnia 25 sierpnia 1959 r.) odnośnie poziomu wód gruntowych oraz określania spływu wód gruntowych,
- - postępowanie w przedmiocie wznowienia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją lokalizacyjną było przedłużane z przyczyn leżących po stronie Wójta.
- 2. W swojej skardze na decyzję autokontrolną skarżący M. W. podniósł następujące kwestie:
- - SKO naruszyło art.7, 8 oraz 77 k.p.a. poprzez uwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji tylko i wyłącznie stanowiska Parafii,
- - SKO naruszyło art.151§2 k.p.a. w związku z art.146§1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji lokalizacyjnej w sytuacji, w której istniały podstawy do jej uchylenia na podstawie art.151§1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.145§1 pkt 6 k.p.a.
- - decyzja lokalizacyjna doręczona została ostatniej stronie w dniu [...] marca 2005 r., w związku z czym pięcioletni okres liczony od tej daty upłynął z dniem [...] marca 2010 r. - pierwszoinstancyjna decyzja Wójta z dnia [...] lutego 2010 r. wydana po wznowieniu postępowania wydawana była zatem w okresie, w którym uchylenie decyzji lokalizacyjnej było dopuszczalne,
- - bieg terminów ustalonych w art.53 ust.8 ustawy o planowaniu (...) i art.146§1 k.p.a. został przerwany przez wniesienie o wznowienie postępowania,
- - z uwagi na fakt, że w postanowieniu Wójta z dnia [...] marca 2009 r. o wznowieniu postępowania nie wskazano faktycznej podstawy wznowienia, jako podstawę prawną wskazując jedynie art.149 k.p.a., przedmiotem postępowania wznowieniowego winny być wszystkie przesłanki wznowieniowe,
- - decyzja lokalizacyjna wydana została bez przeprowadzenia przewidzianych przepisami prawa uzgodnień,
- - do końca 2003 r. teren inwestycji był objęty ochroną przed zainwestowaniem,
- - w dniu [...] grudnia 1998 r. Wójt uzyskał zezwolenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na zmianę przeznaczenia tych terenów pod budowę cmentarza, ale zezwolenie to wydano wyłącznie na potrzeby opracowania nowego planu,
- - z uwagi na brak uchwalenia planu teren inwestycji pozostaje w dalszym ciągu terenem rolnym i leśnym,
- - cmentarz nie posiada legalnego dostępu do drogi publicznej.
W odpowiedziach na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Na rozprawie przed Sądem w dniu 25 lipca 2011 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko w sprawie.
Skarżący M. W. podniósł dodatkowo, że w sprawie doszło do naruszenia przez SKO ait24§1 pkt 5 w związku z art.127§3 k.p.a., albowiem w dwóch kolejnych składach tego organu wydających orzeczenia w niniejszej sprawie, tj. decyzję odwoławczą z dnia [...] września 2010 r. i decyzję autokontrolną z dnia [...] listopada 2010 r. uczestniczyły dwie te same osoby. Skarżący zarzucił również SKO naruszenie art.32 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd rozpoznał skargi na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r; - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. -zwanej dalej "p.p.s.a.").
Skargi należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja autokontrolna SKO z dnia [...] listopada 2011 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Zarzuty skarg są nietrafne.
W pierwszej kolejności podkreślić należy brak podstaw do stwierdzenia, że decyzja autokontrolna wydana została z naruszeniem art.24§1 pkt 5 w związku z art.127§3 k.p.a.
Przepis art.24 §1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji autokontrolnej stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyłączenie to znajdowało zastosowanie do członka organu kolegialnego, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze, na podstawie art.27§1 k.p.a. zdanie pierwsze, stanowiącego wprost, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art.24§1 kodeksu.
W ocenie Sądu z przepisu tego nie można wywodzić, że w przedmiocie wydania decyzji autokontrolnej musi orzekać inny skład SKO, aniżeli ten który wydał decyzję odwoławczą. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że pomiędzy decyzją odwoławczą, a decyzją autokontrolną nie zachodzi relacja taka jak pomiędzy decyzją organu niższej instancji a decyzją organu wyższej instancji.
Przepis art.54§3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji autokontrolnej, przewidujący możliwość wydawania tego rodzaju rozstrzygnięć, stanowił że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.
Instrument prawny ustanowiony cytowanym wyżej przepisem stwarza organowi odwoławczemu możliwość zweryfikowania swojego stanowiska sformułowanego w decyzji odwoławczej przed skierowaniem tej decyzji do oceny przez sąd administracyjny. Konstrukcja cytowanego przepisu, operująca sformułowaniem "może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy" skłania do uznania, że uprawnienie przyznane organowi odwoławczemu jest uprawnieniem o charakterze fakultatywnym, co oznacza, że możliwość skorzystania z niego została pozostawiona uznaniu organu. Organ nie został zatem zobowiązany do obligatoryjnego przeprowadzenia postępowania autokontrolnego, w wyniku którego miałby obowiązek bądź to wydania decyzji pozytywnej, tj. decyzji uwzględniającej skargę strony kwestionującej decyzję odwoławczą (tj. wydania decyzji autokontrolnej), bądź to wydania decyzji negatywnej, odmawiającej uwzględnienia takiej skargi w trybie autokontroli.
Tym samym organ uzyskał we wskazanym wyżej zakresie możliwość działania, nie zaś został do takiego działania zobowiązany. Nieskorzystanie przez organ z możliwości wydania decyzji autokontrolnej wywołuje jedynie takie konsekwencje, że skardze strony kwestionującej decyzję odwoławczą, która została złożona przez tę stroną w organie odwoławczym, zostaje nadany dalszy bieg, tj. podlega ona przekazaniu sądowi administracyjnemu, który dokona oceny jej legalności. Z kolei wydanie przez organ odwoławczy decyzji autokontrolnej będzie się łączyło z powstaniem po stronie podmiotów niezadowolonych z takiego rozstrzygnięcia uprawnienia do wniesienia na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego.
W podsumowaniu powyższych rozważań podkreślenia wymaga, że co do zasady decyzja autokontrolna wydawana przez samorządowe kolegium odwoławcze, w której organ ten dokonuje oceny własnej decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, posiada zdecydowanie odmienny charakter prawny od innych decyzji samorządowego kolegium odwoławczego, wydawanych w różnego rodzaju trybach przewidzianych w k.p.a., których przedmiotem jest ocena własnych rozstrzygnięć tego organu. Chodzi tu o: 1) decyzję wydawaną na podstawie art.127§3 k.p.a. w związku z rozpatrzeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją kolegium, 2) decyzję wydawaną w następstwie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją kolegium, 3) decyzję wydawaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji kolegium.
We wspomnianych wyżej trzech przypadkach niewątpliwie zachodzi konieczność stworzenia rygorystycznych gwarancji bezstronności orzekania w ten sposób, aby uniemożliwić występowanie sytuacji, w których członkowie kolegium, którzy wydali orzeczenie w danej sprawie administracyjnej, dokonywaliby następnie oceny jego prawidłowości w odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia zażądała strona niezadowolona z tegoż orzeczenia. Tego rodzaju nowe postępowanie administracyjne winno być w oczywisty sposób przeprowadzone z wyłączeniem osób orzekających wcześniej.
Konieczność taka nie zachodzi jednakże w odniesieniu do postępowania o specyficznym charakterze, jakim jest postępowanie autokontrolne, które de facto nie stanowi postępowania administracyjnego, wyodrębnionego z postępowania zakończonego wydaniem przez kolegium decyzji odwoławczej, a jest kontynuacją tego postępowania, dopuszczalną w razie ziszczenia się ściśle określonego warunku (wniesienia do organu skargi na decyzję odwoławczą, skierowanej do sądu administracyjnego). Instytucję autokontroii należy zatem traktować w razie stosowania jej przez kolegium jako umożliwienie temu składowi kolegium, który wydał decyzję odwoławczą zweryfikowania własnego orzeczenia w sytuacji, w której zachodzą ku temu przesłanki merytoryczne w postaci stwierdzenia zasadności żądań podniesionych w skardze na decyzję odwoławczą. Istotą tej instytucji jest zatem działanie na rzecz ekonomii procesowej poprzez stworzenie możliwości eliminowania z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń odwoławczych już przez same organy odwoławcze, bez konieczności uruchamiania postępowania przed sądem administracyjnym.
Merytoryczna prawidłowość zaskarżonej decyzji autokontrolnej SKO, weryfikującej prawidłowość orzeczeń SKO oraz Wójta, wydanych w ramach wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją lokalizacyjną, nie budzi zastrzeżeń. W pierwszej kolejności podkreślania wymaga, że zgodnie z wymogiem art.54§3 p.p.s.a. zaskarżona decyzja autokontrolna w całości uwzględniła skargę Parafii na decyzję odwoławczą. W skardze tej zawarto w szczególności żądanie stwierdzenia niedopuszczalności uchylenia decyzji lokalizacyjnej.
Oceniając przesłanki upoważniające SKO do uwzględnienia skargi Parafii należy podnieść, że w ujęciu kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową przewidzianą w art. 145 § 1 lub wadą określoną w art. 145a tego kodeksu (B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 275).
W literaturze podkreśla się, że wobec tego, iż wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, przepisy określające podstawy wznowienia podlegają wykładni ścisłej (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1S96, s. 626).
Uwzględnienie przez SKO skargi Parafii było zasadne, albowiem decyzja odwoławcza SKO z dnia [...] września 2G10 r. oraz pierwszo instancyjna decyzja Wójta z dnia [...] lutego 2010 r. wydane w rezultacie wznowienia postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną, uchybiają prawu.
Bez wątpienia w sprawie administracyjnej zakończonej decyzją lokalizacyjną wystąpiły dwie przesłanki stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, tj.: po pierwsze, skarżący M. W. nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym z przyczyn od siebie niezawinionych (przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art.145§1 pkt 4 k.p.a.), po drugie, decyzja lokalizacyjna została wydana bez przeprowadzenia uzgodnień z organami właściwymi w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art.145§1 pkt 6 k.p.a).
Dopuszczalność uwzględnienia w sprawie obu wymienionych wyżej przesłanek wznowienia należy podkreślić pomimo tego, że wniosek o wznowienie postępowania powoływał się wyłącznie na pierwszą z nich, podczas gdy drugą przesłankę podniesiono już w toku wznowionego postępowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzieją tym samym stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt FSA 1/99. W wyroku tym podniesiono, że treść art.149 § 2 k.p.a. uzasadnia wniosek, że postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 k.p.a., z wyjątkiem określonej w pkt 4.
Pomimo wystąpienia obu wskazanych wyżej przesłanek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, uchylenie tej decyzji było niedopuszczalne w związku z upływem przewidzianych prawem okresów, w których uchylenie to mogło nastąpić.
W sprawie winien zatem znaleźć zastosowanie art. 151 §2 k.p.a., stanowiący, że w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art.146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
W świetle art53 ust.8 ustawy o planowaniu (...) termin do uchylenia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2005 r. w związku z wystąpieniem przesłanki wznowienia, o której mowa w art.145§1 pkt 4 k.p.a. upłynął z upływem dwunastu miesięcy od jej doręczenia.
W świetle art.146§1 k.p.a. termin do uchylenia decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2005 r. w związku z wystąpieniem przesłanki wznowienia, o której mowa w art.145§1 pkt 6 k.p.a., upłynął z upływem pięciu lat od jej doręczenia.
Z akt sprawy wynika, że decyzję doręczono inwestorowi w dniu [...] stycznia 2005 r., natomiast ostatniego doręczenia dokonano w sprawie w dniu [...] marca 2005 r.
W świetle powyższego terminy, o których mowa w art.53 ust.8 ustawy o planowaniu (...) oraz w art.146§1 k.p.a. upłynęły w dacie orzekania przez SKO decyzją odwoławczą z dnia [...] września 2010 r. (upłynęły one bowiem odpowiednio z dniem [...] marca 2006 r. i z dniem [...] marca 2010 r.), stąd orzeczenie przez ten organ o uchyleniu decyzji lokalizacyjnej było w oczywisty sposób wadliwe.
Stanowczego podkreślenia wymaga, że przepisy k.p.a. nie przewidują instytucji przerwania, czy też zawieszenia biegu terminu, o którym mowa w art.146§1 k.p.a. Analogicznie wywodzić należy brak możliwości przerwania biegu terminu przewidzianego w przepisie szczególnym, o którym mowa w art.53 ust.8 ustawy o planowaniu (...). Żadne zatem względy, w tym nawet okoliczności zawinione przez organ administracji (w tym podnoszone w skardze przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy) nie mogły skutkować wstrzymaniem biegu tych terminów. W tym zakresie ustawodawca przyznał bezwzględne pierwszeństwo zasadzie ochrony stabilności obrotu prawnego.
SKO orzekające w dniu [...] września 2010 r. nie miało zatem umocowania do uchylania decyzji lokalizacyjnej. Obowiązane było do zastosowania w sprawie art.151§2 k.p.a.
Decyzja Wójta z dnia [...] lutego 2010 r. natomiast, wprawdzie co do zasady prawidłowo zastosowała w sprawie cytowany wcześniej art.151§2 k.p.a., niemniej pominęła kwestię wystąpienia przesłanki wznowienia, o której mowa w art.145§1 pkt 6 k.p.a.
W tej sytuacji decyzją autokontrolną SKO zasadnie uchyliło wskazane wyżej decyzje, biorąc pod uwagę wskazane wyżej obie przesłanki wznowienia.
Wskazać należy, że SKO nie ustrzegło się uchybienia w tej części orzeczenia autokontrolnego, w której organ orzekł w sprawie co do meritum, tj. stwierdził, że decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie jest możliwe jej uchylenie ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art.146§1 k.p.a. Uchybienie to polega na uznaniu, że decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem art.3 ustawy o cmentarzach (...). Nie można bowiem podzielić stanowiska SKO, że z art.3 przywołanej ustawy w związku z art.50 ust.1 ustawy o planowaniu (...) i art.56 tej ustawy wykładanym a contrario wynika zakaz lokalizowania cmentarza w braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego lokalizację takiej inwestycji.
Prawidłowa wykładnia wymienionych wyżej przepisów prowadzi do następujących wniosków:
Z przepisu art.3 ustawy o cmentarzach (...) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r., stanowiącego że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego istotnie wynika wniosek, że założenie lub rozszerzenie cmentarza wymaga przewidzenia takiej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wynikałoby stąd, że nieobowiązywanie planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego taki sposób zagospodarowania terenu uniemożliwałoby lokalizację cmentarza.
Przepis art.50 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu (...), w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stanowi z kolei, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z cytowanego przepisu wynika, że inwestycję celu publicznego można lokalizować zarówno w sytuacji, w której teren tej inwestycji jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego (z racji tego, że lokalizacja inwestycji zostaje określona w planie, zbędne jest przeprowadzanie na podstawie przepisów ustawy o planowaniu... postępowania w przedmiocie ustalania takiej lokalizacji, stąd koniecznym jest wyłącznie przeprowadzenie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę), jak też wtedy, gdy plan taki nie obowiązuje (wtedy przeprowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji tej inwestycji jest wymagane).
Zgodnie z art.2 pkt 5 ustawy o planowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, ilekroć w ustawie tej mowa o "inwestycji celu publicznego", należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z 2001 r. Nr 129, poz. 1447 i Nr 154, poz. 1800, z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984, Nr 126, poz. 1070, Nr 130, poz. 1112, Nr 153, poz. 1271, Nr 200, poz. 1682 i Nr 240, poz. 2058 oraz z 2003 r. Nr 1, poz. 15).
W świetle art.6 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej celem publicznym jest zakładanie i utrzymywanie cmentarzy.
Z powyższego wynika, że art.50 ust.1 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu, mający generalne zastosowanie do inwestycji celu publicznego znajduje zastosowanie również do takiej inwestycji celu publicznego, jaką jest zakładanie cmentarzy. Lokalizacja cmentarza jest zatem możliwa również w sytuacji, w której nie obowiązuje plan miejscowy. Podstawę lokalizacji będzie stanowiła decyzja w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Nie można w tej sytuacji wywodzić, wbrew stanowisku SKO, że w sprawie doszło do naruszenia (w ocenie SKO nawet naruszenia o charakterze rażącym) art.3 ustawy o cmentarzach (...), albowiem działanie tego przepisu uległo wyłączeniu przez wejście w życie art.50 ust.1 ustawy o planowaniu (...).
Powyższe uchybienie SKO nie mogło jednakże prowadzić do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji autokontrolnej, albowiem nie ma ono istotnego wpływu na wynik sprawy w świetle prawidłowości rozstrzygnięcia.
Prawidłowo natomiast należało wskazać w tej części decyzji autokontrolnej SKO, w której organ stwierdził na podstawie art. 151 §2 k.p.a., że decyzja lokalizacyjna Wójta z dnia [...] stycznia 2005 r. wydana została z naruszeniem prawa, niemniej nie jest możliwe jej uchylenie ze względu na upływ przewidzianych prawem terminów, że naruszenie to dotyczyło łącznie dwóch przepisów, tj.:
- 1) art.10 §1 k.p.a. (w konsekwencji stwierdzenia wystąpienia przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej przesłanki wznowienia, o której mowa w art.145§1 pkt4 k.p.a.),
- 2) art.art.53 ust.4 pkt 6 ustawy o planowaniu... (w konsekwencji stwierdzenia wystąpienia przy wydaniu decyzji lokalizacyjnej przesłanki wznowienia, o której mowa w art.145§1 pkt 6 k.p.a.).
Odnosząc się do kwestii podniesionych w skargach należy wskazać brak możliwości zastosowania w sprawie powołanego przez obie skarżące przepisu art.156§2 k.p.a. z tej racji, że przepis ten może zostać zastosowany wyłącznie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (tego rodzaju postępowanie nie było prowadzone w niniejszej sprawie), nie zaś postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną (tego rodzaju postępowanie było przedmiotem niniejszej sprawy).
Odnosząc się do twierdzeń skarżących odnośnie konieczności uchylenia decyzji lokalizacyjnej z uwagi na nieuwzględnienie przy jej wydaniu wymogów przewidzianych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy o cmentarzach (...) wskazać należy, w związku z wykazanym powyżej brakiem prawnej możliwości wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania, że skarżący mogą rozważyć ewentualność podniesienia tego rodzaju zarzutów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Należy jednakże zaznaczyć, że wzruszenie w tej sytuacji decyzji lokalizacyjnej wymagałoby wykazania, że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący.
Skargi nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.