Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.., zwane dalej "SKO", umorzyło postępowanie zażaleniowe wszczęte zażaleniem K. Z., zwanej dalej "skarżącą", na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], uzgadniające projekt decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych, z garażem podziemnym, na działce nr ew.[...] w obrębie [...] przy ulicy [...] na terenie Dzielnicy [...] w W. Uzasadniając zaskarżone postanowienie, SKO wskazało, iż skarżąca nie wykazała, iż posiada interes prawny w sprawie w rozumieniu art.28 k.p.a., od istnienia którego uzależnione jest korzystanie z praw strony postępowania, w tym z prawa do wniesienia zażalenia od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Wprawdzie z wniosku skarżącej toczy się, w odniesieniu do tego samego terenu inwestycji, równoległe postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami, z czego wynika jednakże tylko to, iż wynik postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego dotyczy interesów faktycznych skarżącej.
Ochrona tego rodzaju interesu pozostaje jednak poza zakresem dyspozycji art.28 k.p.a. Wprawdzie skarżącą zawiadamiano o czynnościach procesowych podejmowanych w postępowaniu dotyczącym sprawy niniejszej, doręczono jej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, niemniej w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego sama ta okoliczność nie jest źródłem interesu prawnego w sprawie administracyjnej. Z racji powyższego pełnomocnik skarżącej został wezwany do wykazania tego interesu, co jednakże nie nastąpiło. Skarżąca nie posiada zatem legitymacji do wniesienia zażalenia w niniejszej sprawie, stąd należało orzec o umorzeniu postępowania wszczętego takim zażaleniem.
Skargę na postanowienie SKO wniosła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając orzeczeniu naruszenie:
- - art.28 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu,
- - art.105 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania pomimo braku jego bezprzedmiotowości,
- - art.7, 8, 77 i art.80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony,
- - art.7 ust.2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz.U. nr [....], poz.279) poprzez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że roszczenie następcy prawnego byłego właściciela o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie daje legitymacji strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na tym gruncie.
Skarżąca podniosła w szczególności, iż przepisem prawa materialnego, z którego wynika jej interes prawny w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest art.7 ust.2 dekretu. Źródłem tego interesu jest zatem roszczenie o nabycie prawa użytkowania wieczystego terenu inwestycji. Realizacja tego roszczenia jest przedmiotem postępowania toczącego się przed Prezydentem W. z wniosku następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości (zwanego dalej "postępowaniem dekretowym"). Stronami postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie są zatem jedynie, tak jak twierdzi organ, wnioskodawca, właściciel lub użytkownik wieczysty terenu inwestycji, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, ale również osoby trzecie, których praw i obowiązków dotykać będzie inwestycja. Co do zasady postępowanie dekretowe ma pierwszeństwo w stosunku do wszelkich innych postępowań administracyjnych dotyczących zagospodarowania gruntu w. Pogląd ten znajduje poparcie w orzecznictwie NSA, gdzie stwierdza się, iż art.7 dekretu kreował na rzecz poprzedniego właściciela (następcy prawnego) określone prawo podmiotu.
Dopóki nie zostanie zatem rozpoznany wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o ustanowienie własności czasowej, obecnie użytkowania wieczystego, gmina czy poprzednio Skarb Państwa nie może dysponować tym gruntem na rzecz innych osób fizycznych czy prawnych, gdyż wniosek właściciela wyprzedza inne wnioski zgłoszone do tej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Trafnie uznało SKO, iż zaszły podstawy do umorzenia postępowania wszczętego zażaleniem skarżącej.
W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższe, w związku z art.144 k.p.a. odnosi się również do zażaleń. W rozpatrywanej sprawie zażalenie wniósł podmiot nie będący stroną postępowania, a okoliczność tę prawidłowo ustalił organ w toku postępowania odwoławczego.
Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego) będzie zawsze wnioskodawca, właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto z art.6 ust.2 pkt 1 oraz art.54 pkt 2 lit.d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn.zm.) wynika, iż osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (lokalizacji inwestycji celu publicznego) terenów należących do innych osób. Stronami takiego postępowania mogą być zatem także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiadujących z terenem inwestycji.
Dysponowanie prawem rzeczowym do terenu inwestycji, bądź też do terenu sąsiedniego w postaci prawa własności bądź też prawa użytkowania wieczystego powoduje, iż podmiot tego prawa ma chroniony przepisami prawa materialnego (tj. przepisami kodeksu cywilnego w związku z art.1 ust.2 pkt 7, art.6 ust.2 pkt 1 oraz wskazanymi wcześniej art.6 ust.2 pkt 1 oraz art.54 pkt 2 lit.d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) interes prawny w sprawie. Interes taki nie występuje, gdy danej osobie nie przysługuje prawo rzeczowe, a jedynie roszczenie o ustanowienie tego prawa w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w dużym stopniu niepewne nie mogą bowiem stanowić o interesie prawnym tej osoby.
Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, iż na dzień dzisiejszy skarżąca nie posiada żadnych praw rzeczowych do terenu inwestycji, ewentualnie do terenów przyległych. Powołuje się ona wyłącznie na roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, opierające się na art.7 ust.2 dekretu warszawskiego.
Na poparcie swojego stanowiska skarga przywołuje w szczególności wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1186/07. W wyroku tym podniesiono m.in., co następuje: "Z twierdzeń przytoczonych w postępowaniu administracyjnym, a także w skardze wynikałoby, że skarżąca wywodzi istnienie po jej stronie interesu prawnego z tego, że ma określone roszczenia wynikające z dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Jeżeli tak jest istotnie, a także jeżeli to dotyczy działki graniczącej z działką, na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja i działka ta znajduje się w posiadaniu skarżącej to po stronie skarżącej może istnieć interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. [w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – dopisek Sądu orzekającego w sprawie niniejszej]". W uzasadnieniu wyroku podkreśla się ponadto, iż stanowisko to koresponduje z wcześniejszym ze stanowiskiem innego składu NSA wyrażonym w orzeczeniu z 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2234/97.
W orzeczeniach powyższych wprawdzie wyrażono pogląd, iż roszczenie dekretowe może konstytuować interes prawny w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie, ogólnie rzecz ujmując, lokalizowania inwestycji, niemniej podkreślono, iż roszczeniu takiemu musi towarzyszyć element faktyczny, tj. posiadanie nieruchomości objętej roszczeniem przez osobę, która roszczenie podnosi. Warunek ten nie został spełniony w niniejszej sprawie, stąd stanowisko, o którym mowa powyżej nie może znaleźć w niej zastosowania.
Nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy podniesiony w skardze zakaz rozporządzania przez gminę prawami do nieruchomości objętej roszczeniami dekretowymi, albowiem ani postępowanie w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani samo postępowanie w przedmiocie uzgodnienia tej lokalizacji nie są postępowaniami, w których odbywa się jakiegokolwiek rodzaju rozporządzanie prawami do terenu inwestycji. Wydanie decyzji lokalizacyjnej nie prowadzi zatem do żadnych zmian co do podmiotu, zakresu lub treści praw rzeczowych obejmujących tę nieruchomość. Nie można również mówić o faktycznym obciążeniu nieruchomości, albowiem przedmiotem postępowania lokalizacyjnego jest jedynie ustalenie dopuszczalności planowanej inwestycji i jej ewentualnych podstawowych parametrów, co nie umocowuje jeszcze inwestora do rozpoczęcia prac budowlanych na nieruchomości.
Konkludując, wskazać należy, iż wskazane w skardze naruszenia przepisów k.p.a., czy też dekretu z 1945 r. nie miały miejsca.
Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.).