Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. orzekającą o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2008r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w formie dwóch zespołów, z elementami zagospodarowania terenu, z sieciami infrastruktury technicznej na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r.. J.K. wystąpiła do Prezydenta [...] o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w W. z uwagi na fakt, iż bez własnej winny nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 2008r., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2008r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] września 2008r. oraz decyzji z dnia [...] grudnia 2008r. zmieniającej uprzednią decyzję.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując, iż organ nie przeprowadził postępowania merytorycznego, w wyniku którego można by uznać stanowisko, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie decyzji własnej z dnia [...] września 2008r., zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po dokonaniu powtórnej analizy, stwierdzono, że na terenie analizowanym jedyną istotną zmianą jest zakończona zabudowa mieszkalno usługowa działki o nr [...], która w poprzedniej analizie nie była brana pod uwagę jako będąca w trakcie realizacji. Zmiana ta nie wpływa decydująco na wnioski z analizy, a tym samym na warunki zabudowy.
Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołało się na art. 146 § 2 k.p.a. i wskazało, że organ I instancji nie wykazał, że postępowanie wyjaśniające doprowadziło do konkluzji, że decyzja której wniosek o wznowienie dotyczy, jest zgodna z obowiązującym prawem materialnym. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji rozpinając sprawę po wznowieniu postępowania, winien dokonać ponownej analizy urbanistycznej obszaru i dopiero na tej podstawie ustalić, czy decyzja będzie odpowiadać decyzji dotychczasowej czy też będzie się od niej różnić. Organ odwoławczy wywodził, że analiza znajdująca się w aktach sprawy, stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji, nie spełnia przesłanek do uznania jej za miarodajną do wyznaczenia na jej podstawie parametrów i wskaźników planowanej inwestycji. Z analizy nie wynikają przyczyny dla których nieprzekraczalną linię zabudowy należy wyznaczyć w analogicznej odległości jaka jest na działce nr ew. [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że analiza winna w sposób szczegółowy wskazywać inne parametry, w tym: wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek, szerokość elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym oraz wysokość budynków podana w metrach, a także geometria dachów.
Nie jest - w ocenie składu orzekającego Kolegium - prawidłowe powołanie się w sporządzonej analizie, że wskaźniki kształtują się w wielkościach "od...do". Jest to bowiem wskazanie nieprecyzyjne, że uniemożliwia kontrolę zasadności ustalenia wskaźników w decyzji, szczególnie gdy wynikają one z wyliczeń matematycznych. Ponadto podkreślono, że w analizie jak i w decyzji brak jest jakiegokolwiek uzasadniania odnośnie ustalenia dla przedmiotowej decyzji dachu płaskiego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł P. M. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. oraz art. 107 §1 i 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie się od samodzielnej oceny zasadności i zgodności z prawem decyzji i tym samym uchylenie się od obowiązku rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty oraz brak uzasadnia z jakich przyczyn organ II instancji uznał, że nie może samodzielnie zbadać i ocenić czy w sprawie istnieją chronione prawem przyczyny odmowy uchylenia decyzji.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi P. M. wywodził, iż parametry zawarte w analizie mogą nie podobać się sąsiadom co nie oznacza, iż decyzja jest wadliwa. W ocenie skarżącego wymagania, aby organ administracji uzasadniał normatywnie każdy szczegół architektoniczny, gdy prawo pozwala na uznanie administracyjne i decyzja nie jest w tym zakresie kwestionowana przez inwestora jest nie do pogodzenia z prawem własności, w ramach którego właściciel może korzystać ze swojej własności z wyłączaniem innych osób i w sposób zgodny z prawem. Skarżący wywodził, że organ II instancji nie wykazał, że istniejąca ostateczna decyzja lokalizacyjna z dnia [...] września 2008r. jest sprzeczna z prawem, wobec czego niejasne jest wymaganie jej zmiany.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1210/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uprawnione było do uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Okoliczność ta wskazuje, iż organ odwoławczy nie naruszył dyspozycji art. 138 § 2 k.pa. ani też art. 136 k.p.a. Nie można również zarzucić Kolegium, iż dopuściło się obrazy art. 107 § 3 k.p.a. Sporządzone w sprawie uzasadnienie odpowiada bowiem treści powołanego wyżej przepisu, a organ uzasadnił z jakich przyczyn nie był w stanie wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. M. wnosząc o jego uchylenie.
Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. sygn.akt II OSK 170/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu.
Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. A zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający ponownie sprawę zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną zawartą w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2013r. sygn.akt II OSK 170/12.
Orzekający w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt. II OSK 170/12 uwzględnił skargę kasacyjną organu uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd wskazał, iż w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że zaskarżona decyzja została wydana przed zmianą Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z 03.12.2010 r. (Dz. U. 2011, Nr 6, poz. 18, art. 1), która to zmiana weszła w życie w dniu 11.04.2011 r. Stąd też orzekający w tej sprawie NSA dokonał wykładni tego przepisu według brzmienia obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji. Tak więc stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a " organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." W doktrynie popartej orzecznictwem sądów administracyjnych przyjęto, że postępowanie przed organem odwoławczym jest co do zasady postępowaniem merytorycznym, a wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie za niedopuszczalną uznano wykładnię rozszerzającą tego przepisu, (por. wyr. NSA z dnia 25.11. 2003 r., IV SA 1496/02, Mon. Praw. 2004, nr 2, poz. 60).
NSA podkreślił, iż dodatkowym potwierdzeniem tej linii orzeczniczej jest treść przepisu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie II OSK 1725/10 (dostępny pod adresem http.nsa.gov.p!) wyraził pogląd w pełni akceptowany przez skład orzekający w tej sprawie, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzja o warunkach zabudowy ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. z 2012r. poz. 647) przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślenia wymaga, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że jeżeli wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 w/w ustawie, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy.
NSA wskazał, iż ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] września 2008 r., a także z mapy stanowiącej integralną część powyższej analizy (załącznik nr 3) oraz analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 1 i 2 do decyzji z dnia [...].10.2010r. r., wynika że dokumenty te mogły stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, po ewentualnym wykorzystaniu regulacji przewidzianej w art.136 k.p.a., bez potrzeby wydawania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Również obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), wskazano także sposób zagospodarowania działek sąsiednich ustalając, że jest to zabudowa jednorodzinna w formie budynków wolnostojących, zabudowa bliźniacza, zabudowa usługowo- mieszkaniowa na działce nr ew. [...] od strony wschodniej zabudowa biurowo-techniczna(k. 11/2 oraz 35/3 akt. adm.).
Zdaniem NSA nie budzi także wątpliwości wyznaczenie linii zabudowy, której przebieg organ I instancji uzasadnił, słusznie opierając się na przebiegu linii zabudowy na działce nr ew. [...], która przylega do tej samej drogi dojazdowej do nieruchomości, co działka inwestora (analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji z dnia [...].10. 2010r.). Z części graficznej analizy, a także części tekstowej analizy stanowiącej załącznik nr 1 i 2 do decyzji organu I instancji w połączeniu z treścią części tekstowej i graficznej analizy sporządzonej na potrzeby decyzji z dnia [...] września 2008r., wynika że organ I instancji, co każdej działki położonej w obszarze analizowanym ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy oraz obliczył średni wskaźnik zabudowy.
Nie jest zatem prawidłowe stanowisko, że w sprawie brak jest danych pozwalających na ustalenie średniego wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji, czy też sprawdzenie prawidłowości obliczenia średniego wskaźnika zabudowy. Taki pogląd jest sprzeczny z materiałem sprawy zebranym przez organy administracyjne, a wynikającym z akt administracyjnych.
Nie jest też zrozumiałe zaakceptowanie stanowiska organu odwoławczego kwestionującego zasadność rozwiązania dla planowanej inwestycji w postaci dachu płaskiego. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji z dnia [...].10.2010 r. wynika, że na obszarze analizowanym występują dachy płaskie (wskazano pięć takich działek), dachy obłe i spadziste. Organ I instancji miał zatem wystarczający argument, nie wymagający dodatkowego uzasadnienia, aby ustalić jeden z parametrów przyszłej zabudowy w postaci dachu płaskiego. Z analizy tej wynika także, że istniejące w obszarze analizowanym budynki są jednokondygnacyjne, dwukondygnacyjne i trzykondygnacyjne.
Mając na uwadze powyższą ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponownie orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymagany do zakończenia tej sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wznowieniu postępowania administracyjnego, był wystarczający do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i dlatego nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art 138 § 2 k.p.a.
Dysponując analizą funkcji oraz cech zabudowy terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. organ odwoławczy nie miał podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy uznając w warunkach tej sprawy, że zachodzi jeszcze potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego powinien dokonać niezbędnych czynności sam lub ewentualnie skorzystać na podstawie art.136 k.p.a. z możliwości zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego, dodatkowego postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ II instancji w istocie uchylił się od oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja w postaci analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dawała podstawy do wydania decyzji merytorycznej, ewentualnie po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego.
Ponadto rozpoznające ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uwzględni fakt, iż do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek J. i M. małż. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., zmieniającej decyzję z dnia [...] września 2008 r., która to decyzja także objęta była wnioskiem o wznowienie postępowania.
Dlatego też Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.