Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy [...] w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017 r." (dalej: Program), zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj.:
- 1. art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez niewyczerpanie w Programie zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę i ograniczenie realizacji zadania usypiania ślepych miotów wyłącznie do zwierząt umieszczonych w schronisku i kotek wolnożyjących;
- 2. art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego, poprzez zastrzeżenie w § 3 ust. 4 Programu uprawnienia Gminy [...] do przeprowadzania okresowej (nie rzadziej niż raz na kwartał) kontroli schroniska, a tym samym nałożenia na podmiot prowadzący schronisko obowiązku poddania się takiej kontroli.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że część zapisów Programu zawarta w załączniku stanowiącym integralną część uchwały pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż albo nie wyczerpuje całości delegacji ustawowej albo przeciwnie - została uregulowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.
Zapisy zawarte w § 3 ust. 2 pkt 5 i § 4 ust. 3 Programu nie wyczerpują zakresu przedmiotowego przekazanego gminie do uregulowania w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. Przywołany przepis nakazuje unormowanie w Programie materii usypiania ślepych miotów, przy czym ustawodawca nie zawęził programu w zakresie usypiania ślepych miotów tylko do zwierząt bezpańskich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 września 2017 r., sygn. II SA/Ke 587/17).
W ocenie prokuratora, uchwała podejmowana na podstawie art. 11a powinna zawierać elementy wskazane w ust. 2 pkt 2-8 tego przepisu, jako obligatoryjne i możliwie najbardziej skonkretyzowane. Uchwała ta powinna także regulować procedury postępowania w określonych sytuacjach, wskazywać podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także sposób ich finansowania. Organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w wymienionych wyżej przepisach.
Oznacza to, iż organ winien był uregulować kompleksowo wzmiankowane zagadnienie, odnosząc je zarówno do ślepych miotów pochodzących od zwierząt bezpańskich, jak i od zwierząt mających właścicieli. Tymczasem w przywołanych zapisach Programu zadanie to ograniczono wyłącznie do miotów pochodzących od zwierząt bezdomnych przebywających w schronisku i od kotek wolnożyjących. Wobec braku zapisów określających zasady, na jakich Gmina realizuje to konkretne działanie również wobec zwierząt mających właściciela, niewskazania jaki podmiot i na jakich warunkach może skorzystać z finansowania przez Gminę tego zadania, nie może budzić wątpliwości, iż Rada Gminy [...] nie uczyniła zadość upoważnieniu ustawowemu, a uchwała w tej części istotnie narusza prawo.
Z kolei zapis § 3 ust. 4 Programu zawiera normę ustanowioną z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Organ zastrzegł bowiem dla Gminy uprawnienie do przeprowadzania kontroli, z częstotliwością co najmniej raz na kwartał, w schronisku dla bezdomnych zwierząt, z którym Gmina zawarła umowę, a tym samym nałożył na podmiot prowadzący to schronisko obowiązek poddania się takiej kontroli.
Kwestionowany zapis istotnie narusza prawo w postaci art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, określającego zakres przedmiotowy Programu oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji, obligujące organy samorządu terytorialnego do ustanawiania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.
Nałożenie wymienionego obowiązku, któremu musi poddać się podmiot prowadzący działalność w postaci schroniska dla bezdomnych zwierząt, nie znajduje umocowania w ustawie będącej podstawą przyjęcia Programu. Przemawia to za uznaniem go za nieważny, jako że organ wydając akt prawa miejscowego nie może nakładać w nim na obywateli ciężarów i obowiązków, które wprost nie wynikają z przepisów rangi ustawowej. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów (wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 września 2017 r., sygn. Il SA/Ke 484/17).
Skarżący zauważył przy tym, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w powiązaniu z art. 94 Konstytucji wymaga, aby każdy akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie przekraczał go, ale w pełni i zgodnie z prawem go realizował.
Podkreślono jednocześnie, iż nadzór nad działalnością schroniska dla bezdomnych zwierząt prowadzi właściwy miejscowo powiatowy lekarz weterynarii, który został przez ustawodawcę wyposażony w kompetencje umożliwiające ingerencję w sytuacji stwierdzenia naruszania przepisów prawa regulujących kwestię prowadzenia tego rodzaju działalności.
W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, wniesienie skargi celem stwierdzenia nieważności zakwestionowanych przepisów było zasadne.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu podniesiono, że podstawowe elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt zostały wskazane w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, zaś jego elementy fakultatywne w jej art. 11a ust. 3 i 3a. Możliwość wprowadzenia do programu planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają, została wprowadzona do ustawy od dnia 6 stycznia 2017 r. ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. poz. 2102). Programy przyjmowane przed tym terminem w zakresie dotyczącym sterylizacji psów i kotów posiadających właściciela, ale również usypiania ślepych miotów, były kwestionowane przez organy nadzoru (vide: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., [...]). W przedmiotowym rozstrzygnięciu Wojewoda wskazywał, że żaden przepis prawa nie upoważnia organu stanowiącego gminy do podjęcia działań w zakresie dofinansowania do zabiegów kastracji czy sterylizacji zwierząt mających właściciela.
Brak delegacji w tym zakresie odnosi się również zasad finasowania kosztów usypiania ślepych miotów: psów lub kotów posiadających właścicieli. Od 6 stycznia 2017 r. ustawodawca umożliwił radzie gminy wprowadzenie do programu planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają, ale nie przewidział możliwość rozszerzenia programu względem usypiania ślepych miotów psów i kotów posiadających właściciela. Dlatego też uznać należy, że rozwiązania przyjęte w Programie funkcjonującym na terenie Gminy [...] w zakresie usypiania ślepych miotów są zgodne z prawem.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi - kontroli w schronisku, z częstotliwością co najmniej raz na kwartał organ wskazał, że jest on podyktowany dbaniem o los zwierząt, które trafiają do schroniska z terenu Gminy [...]. Żeby skutecznie wykonywać nałożone przez ustawodawcę zadania, konieczny jest nadzór nad wykonywaniem usługi jaką jest opieka nad bezdomnymi zwierzętami. Jednocześnie Najwyższa Izba Kontroli oraz organizacje działające na rzecz zwierząt zwracały wielokrotnie uwagę na konieczność kontroli schronisk przez gminy w zakresie warunków przetrzymywania zwierząt.
Jednocześnie organ poinformował, że skarżone przepisy znajdujące się w przyjętym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2019 r. były również w programach z lat wcześniejszych. Zarówno właściwe organy opiniujące program, jak i nadzór Wojewody [...] nie zakwestionowały przedmiotowych przepisów zarówno z aktualnie obowiązującego Programu, jak i programów z lat ubiegłych, jako niezgodnych z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej ppsa), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W dniu [...] marca 2019 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2017 r.", który stanowi załącznik do tej uchwały. Zgodnie z treścią § 3 ust. 2 pkt 5 tego załącznika, schronisko dla bezdomnych zwierząt z terenu Gminy zapewnia usypianie ślepych miotów zwierząt bezdomnych. Z kolei w myśl § 3 ust. 4 załącznika, schronisko to podlegać będzie okresowej kontroli (nie rzadziej niż raz na kwartał) w zakresie realizacji obowiązków określonych w ustępie 2.
Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122; dalej: ustawa) stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 i 2 tej ustawy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, rada gminy określa w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, który obejmuje w szczególności:
- 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
- 3) odławianie bezdomnych zwierząt;
- 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- 6) usypianie ślepych miotów;
- 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
W ustępach 3 i 3a tego artykułu określono fakultatywne zadania, które mogą być objęte programem (plan znakowania zwierząt w gminie i plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają).
Z art. 11a ust. 4 wynika, że realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
Wreszcie art. 11a ust. 5 stanowi, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, a koszty realizacji programu ponosi gmina.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi przez pryzmat powyższych uregulowań, przede wszystkim zwrócić należy uwagę na istotę i cel programu uchwalanego na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt: jest nim opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Ustawodawca zdefiniował zwierzęta bezdomne jako zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 ustawy). Bezdomne są więc zwierzęta wolnożyjące i umieszczone w schronisku.
W związku z tym Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w powołanym w uzasadnieniu skargi wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 września 2017 r., sygn. II SA/Ke 587/17 (LEX nr 2376342), że w art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy ustawodawca nie zawęził programu w zakresie usypiania ślepych miotów tylko do zwierząt bezpańskich. Mimo, że wprost nie zostało to wyartykułowane w powołanej regulacji art. 11a ust. 1 pkt 6, to wynika to z samej jej istoty, a przeciwna wykładnia przeczyłaby zaś jej celowi. W konsekwencji prowadziłaby do całkowitego zwolnienia znanych albo ustalonych właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką trwale dotąd pozostawały (opiekunów) - z odpowiedzialności za nie, w tym z ponoszenia kosztów związanych z ich utrzymaniem.
Stąd też zgodzić się należy z twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, że żaden przepis prawa nie upoważnia organu stanowiącego gminy do podjęcia działań w zakresie zasad finansowania kosztów usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właścicieli lub opiekunów. Od 6 stycznia 2017 r., na podstawie ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. poz. 2102), ustawodawca umożliwił radzie gminy wprowadzenie do programu planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają, ale nie przewidział możliwość rozszerzenia programu względem usypiania ślepych miotów zwierząt posiadających właściciela lub opiekuna. Dlatego też uznać należy, że rozwiązania przyjęte w Programie funkcjonującym na terenie Gminy [...] w zakresie usypiania ślepych miotów są zgodne z prawem.
Przechodząc do kwestii drugiego zarzutu wyrażonego w skardze (dotyczącego przekroczenia upoważnienia ustawowego, poprzez zastrzeżenie w § 3 ust. 4 Programu uprawnienia Gminy [...] do przeprowadzania okresowej, nie rzadziej niż raz na kwartał - kontroli schroniska, a tym samym nałożenia na podmiot prowadzący schronisko obowiązku poddania się takiej kontroli), zwrócić należy uwagę na powołaną wyżej okoliczność, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom należy do zadań własnych gminy (art. 11 ust. 1 ustawy). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt ma zawierać m.in. wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób ich wydatkowania, a koszty realizacji tego programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 ustawy). Realizacja tego zadania wiąże się więc z koniecznością wydatkowania środków publicznych z budżetu danej gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego.
Art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) stanowi, że w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Wybór sposobu wykonywania zadań własnych ustawodawca pozostawił zatem samej gminie. Skoro jednak środki na ich realizację pochodzą z budżetu danej gminy, to bez względu na sposób ich wykonywania nie można odmówić tej gminie kontroli sposobu wydatkowania związanych z tym środków.
Dlatego też podzielić należy stanowisko organu, że kontrole w schronisku dla bezdomnych zwierząt podyktowane są dbaniem o los tych zwierząt, które trafiają do schroniska z terenu Gminy [...]. Aby skutecznie wykonywać nałożone przez ustawodawcę zadania, konieczny jest nadzór nad wykonywaniem usługi jaką jest opieka nad bezdomnymi zwierzętami w postaci prowadzenia schroniska dla nich. Czym innym jest przy tym nadzór nad takim schroniskiem ze strony właściwych organów inspekcji weterynaryjnej, a czym innym organu gminy, który realizuje w ten sposób zadanie ustawowe.
Przede wszystkim jednak zwrócić należy uwagę na fakt, że okresowe kontrole przewidziane w § 3 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały mają ściśle określony zakres. Dotyczą bowiem jedynie realizacji zadań określonych w ustępie 2 (tj. zapewnienia pomieszczeń lub boksów, chroniących zwierzęta przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem światła dziennego, umożliwiających im swobodne poruszanie się oraz legowiska, zapewnienia odpowiedniej karmy i stałego dostępu do wody zdatnej do picia, zapewnienia stałej opieki weterynaryjnej, zapewnienia leczenia przyjętych chorych zwierząt, usypiania ślepych miotów zwierząt bezdomnych, obligatoryjnej sterylizacji lub kastracji zwierząt po okresie aklimatyzacji, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów z uwagi na stan zdrowia lub wiek, znakowania - chipowania zwierząt w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację zwierzęcia poprzez wszczepienie pod skórę elektronicznego mikroprocesora oraz wprowadzenie danych do jednej z ogólnodostępnych krajowych baz danych, a także poszukiwania nowych domów i przekazywanie zwierząt do adopcji osobom zainteresowanym ich posiadaniem, zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowe).
Kontrole te mają więc za zadanie badanie, czy środki z budżetu Gminy przeznaczone na realizację jej zadania własnego wydatkowane są we właściwy sposób. Wobec tego nie można zarzucić organowi, że przez § 3 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały przekroczył upoważnienie ustawowe, gdyż mieści się on w ogólnych regulacjach powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.).
Z uwagi powyższe skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.