Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "Prezes IPN", "organ") utrzymał w mocy rozstrzygnięcie własne, tj. decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...]o odmowie zmiany decyzji ostatecznej nr [...] wydanej przez Prezesa IPN w dniu [...] marca 2018 r. o odmowie potwierdzenia, że J. R., s. J., ur. [...] lutego 1929 r. w m. B. we F. spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 319 z późn. zm.)
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 12 października 2017 r. J. R. (dalej: "strona", "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Prezesa IPN o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690 z późn. zm., dalej: "ustawa o działaczach opozycji").
Po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezes IPN wydał w dniu [...] marca 2018 r. decyzję nr [...] o odmowie potwierdzenia, że Pan J. R., s. J., ur. [...] lutego 1929 r. w m. B. we F. spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji.
W dniu 5 czerwca 2018 r. do Oddziału IPN w R. (dalej: "Oddział") wpłynęło pismo strony (datowane na 3 czerwca 2018 r.) dotyczące decyzji Prezesa IPN nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. (dalej: decyzja z [...] marca 2018 r.) Pismem z dnia Oddział zwrócił się do wnioskodawcy o wskazanie czy ww. pismo stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2018 r. W odpowiedzi strona wskazała, że pismo z dnia 3 czerwca 2018 r. należy traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2018 r.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Prezes IPN stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Jednocześnie strona została pouczona o przysługującej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie"). Wobec niezłożenia do dnia 29 sierpnia 2018 r. środka zaskarżenia, ww. postanowienie stało się ostateczne.
Wnioskiem z dnia 18 listopada 2019 r. strona ponownie zwróciła się do Prezesa IPN o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Przedmiotowy wniosek był tożsamy z wnioskiem z dnia 12 października 2017 r. Do wniosku strona dołączyła kopię wyroku Sądu Okręgowego w R. z dnia 14 czerwca 2013 r. (sygn. akt [...]) w sprawie zasądzenia od Skarbu Państwa odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2099 ze zm.).
Pismem z dnia z dnia 28 listopada 2018 r. strona została wezwana do sprecyzowania żądania wyrażonego we wniosku z dnia 18 listopada 2019 r. w szczególności poprzez wskazanie, czy ww. wniosek należy traktować jako wniosek o wzruszenie decyzji Prezesa IPN z dnia [...] marca 2018 r. w trybach nadzwyczajnych określonych w przepisach k.p.a.
Pismem z dnia 9 grudnia 2019 r. wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wskazał, że przedmiotowy wniosek należy traktować jako wniosek o zmianę decyzji Prezesa IPN z dnia [...] marca 2018 r. albo jej uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony. Jednocześnie strona zaznaczyła, że w interesie społecznym (publicznym) pozostaje potwierdzenie, że J. R., spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, gdyż zdaniem ww. nie akceptowalna jest sytuacja, w której o braku podstaw takiego uznania miałyby świadczyć elementy zwerbowania do tajnej współpracy, przy braku, dowodów podejmowania działań w ramach współpracy mogących komukolwiek zaszkodzić.
Ponadto strona podniosła, że przedmiotowa sprawa powinna zostać ponownie rozpatrzona z uwagi na fakt, iż wnioskodawca - z uwagi na podeszły wiek oraz stan zdrowia - nie mógł skorzystać z prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym przede wszystkim tych, o których mowa na stronach 2,3,4 decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Ponadto pełnomocnik wskazał, że z tych samych względów, wnioskodawca uchybił terminowi złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie mógł realizować swoich uprawnień jako strona.
Jednocześnie strona podkreśliła, że ustawa o działaczach opozycji nie różnicuje sytuacji strony postępowania w zależności od charakteru czynności, czy też w zależności od wartości przekazywanych w sposób tajny informacji.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezes IPN odmówił zmiany decyzji z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie potwierdzenia, że J. R., spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zaznaczył, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 154 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, 156 k.p.a. Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie decyzje deklaratoryjne. Organ wskazał, że przepis art. 154 k.p.a. może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego. Prezes IPN podkreślił, że objęta wnioskiem o zmianę decyzja dotyczyła odmowy potwierdzenia spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji i sprawa ta została rozstrzygnięta decyzją ostateczną Prezesa IPN nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Jednocześnie organ wskazał, że ww. decyzja Prezesa IPN ma charakter deklaratoryjny.
Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy podczas kwerendy archiwalnej odnalazły się dokumenty spełniające przesłanki art. 4 ustawy o działaczach opozycji, miał on obowiązek wydania decyzji odmawiającej. W przypadku wnioskodawcy w wyniku kwerendy archiwalnej w aktach o sygn. IPN Rz [...] ([...]) oraz w aktach o sygn. IPN [...] (mikrofilm akt o sygn. IPN [...]) odnaleziono odręcznie napisane i podpisane zobowiązanie z dnia 23 września 1954 r. o treści: "J. R. J. zobowiązuję się dobrowolnie współpracować z Urzędem Bezpieczeństwa (...). Chcąc zrehabilitować się będę wykrywać wrogów Polski Ludowej (...). Wszelkie meldunki będę podawał na piśmie i podpisywał pseudonimem "[...]" (...). O tym, że współpracuję z Organami Bezp. nikogo nie będę ostrzegał ani informował (...)". W przedmiotowych aktach znajduje się również drugie odręcznie napisane i podpisane zobowiązanie z dnia 12 grudnia 1956 r. o treści: "Zobowiązuję się zachować w ścisłej tajemnicy fakt współpracy z organami UB (...)".
Prezes IPN wskazał, że w aktach o sygn. IPN [...] ([...]) znajdują się ponadto dwa doniesienia sporządzone przez TW ps. "[...]". W odręcznie sporządzonym przez TW "[...]" doniesieniu z dnia 28 sierpnia 1965 r. ww. informował kpt. S. B. o nieprawidłowościach występujących w Oddziale Produkcyjnym Opon Rowerowych Zakładu Gumowego w D., natomiast w doniesieniu z dnia 21 stycznia 1967 r. ww. wskazywał na nieprawidłowości występujące na odcinku gatunkowości opon, nieprzestrzeganie przepisów Ppoż. i BHP oraz na brak kontroli nad czystością zakładu.
Organ podał, że w aktach o sygn. IPN [...] ([...]) znajdują się również następujące dokumenty dotyczące wnioskodawcy:
- - raport o zatwierdzenie dokonanego werbunku informatora z dnia 24 września 1954 r. z treści którego wynika, że podczas werbunku, którego w dniu 23 września 1954 r. dokonał Kierownik Sekcji I UBP w B. - por. J. C., informator ps. "[...]" przekazał informacje dotyczące figurantów sprawy o kryptonimie "[...]". Ponadto "[...]" podczas spotkania przekazał informacje dot. m.in. inż. B., inż. Z. oraz M. S. W. S., P., B. K.i innych;
- - raport z dnia 9 marca 1965 r. dotyczący zezwolenia na wznowienie współpracy z b. tajnym współpracownikiem ps. "[...]" z treści którego wynika, że w dniu [...] marca 1965 r. por. S. B. podczas spotkania z J. R. uzyskał od ww. informacje dotyczące masowego składania wniosków racjonalizatorskich w Zakładach Przemysłu Gumowego D. przez pracowników, którym chodzi jedynie o uzyskanie osobistych korzyści materialnych. Z treści raportu wynika, że przekazaną informację J. R.podpisał ps. "[...]". W raporcie z dnia 9 marca 1965 r. por. B. wystąpił o zezwolenie na wznowienie współpracy z b. tajnym współpracownikiem "[...]";
- - charakterystyka z dnia 29 lipca 1967 r. dotycząca tajnego współpracownika "[...]" z treści której wynika, że TW "[...]" do współpracy został pozyskany w dniu 23 września 1954 r. przez Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w B. W związku z odmową dalszej współpracy w dniu 12 grudnia 1956 r. został wyeliminowany z czynnej sieci tajnych współpracowników. W 1957 r. przeniósł się do pracy w Zakładach Przemysłu Gumowego w D. Z treści charakterystyki wynika również, że w dniu 6 marca 1965 r. ww. przekazał informacje dotyczące masowego składania wniosków racjonalizatorskich w Zakładach Przemysłu Gumowego D. przez pracowników, którym chodzi jedynie o uzyskanie osobistych korzyści materialnych. Przekazaną informację podpisał pseudonimem "[...]". Na spotkaniu w dniu 6 marca 1965 r. zaproponowano mu wznowienie współpracy, na co ww. wyraził zgodę. Spotkania z TW "[...]" odbywano regularnie, raz w miesiącu. Przekazywane przez ww. materiały były wykorzystywane do opracowania informacji dla KW i Dep. III. W styczniu 1967 r. ww. wyraził niechęć do dalszej współpracy. W związku z powyższym Kpt. S. B. postanowił wyeliminować TW "[...]" z czynnej sieci agenturalnej.
Ponadto Prezes IPN wskazał, że w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej odnalezione zostały następujące zapisy archiwalne dotyczące strony:
- - zapis do numeru [...] z dziennika rejestracyjnego WUSW w R. (sygn. IPN [...]) z treści którego wynika, że w dniu 15 marca 1965 r. Wydz. III rejestrował TW "[...]", W dniu 11 września 1967 r. sprawę przekazano do archiwum do numeru [...];
- - zapis do numeru [...] z dnia 20 kwietnia 1968 r. z dziennika archiwalnego teczek personalnych i teczek pracy wyeliminowanej agentury KWMO w R. (sygn. IPN[...]) z treści którego wynika, że WUBP w R. przekazało do archiwum sprawę dot. J. R. pseudonim "[...] " i "[...]". Wśród dokumentów przekazanych do archiwum znajdowały się 2 teczki;
- - zapis do numeru [...] z dnia 15 marca 1965 r. z dziennika archiwalnego teczek personalnych i teczek pracy wyeliminowanej agentury KWMO w R. (sygn. IPN[...]t.10) z treści którego wynika, że Wydział III KWMO przekazał do archiwum 3 teczki materiałów dotyczących J. R. - ps. "[...]". W uwagach dopisano nr [...];
- - zapis na karcie E-14 z kartoteki ogólnoinformacyjnej WUSW w R. (sygn, akt IPN Rz [...]) z treści którego wynika, że sprawę nr [...] dot. byłego TW – J. R., s. J., ur. [...] lutego 1929 r. we Francji, Wydz. III KWMO R. złożył w archiwum Wydz. "C" KWMO R.w do nr [...]. Z treści zapisu wynika ponadto, że dodatkowe materiały dotyczące sprawy znajdują się w wydz. "C" KWMO B. do nr [...]. Na karecie znajduje się również zapisy: przerejestrowano do nr [...], mikr. nr [...];
- - zapis na karcie E-14 z kartoteki ogólnoinformacyjnej MSW w W. (sygn. akt IPN [...]) z treści którego wynika, że sprawę nr[...]dot. byłego TW – J. R., s. J., ur.[...] lutego 1929 r. we F., Wydz. III KWMO R. złożył w archiwum Wydz. "C" KWMO R. do nr [...] (numer przekreślono). Materiały o numerze [...] przerejestrowano do nr [...]. Na karcie dopisano rok brakowania - 1999. Z treści zapisu wynika ponadto, że dodatkowe materiały dotyczące sprawy znajdują się w wydz. "C" KWMO B. do numeru [...]. Na karcie znajduje się również zapis z dnia 18 października 1985 r. o treści - MF [...]- rok brakowania 2004;
- - informacja o osobie z komputerowego zbioru danych byłej Służby Bezpieczeństwa (ZSKO) z treści której wynika, że J. R., s. J., ur. [...] lutego 1929 r. we F. rejestrowany był jako tajny współpracownik. W dniu 18 października 1985 r. sprawę dot. ww. zdjęto z ewidencji przekazano do archiwum. Materiały archiwalne nr [...] złożono w WUSW w B. Pion,,CV. Z akt sporządzono mikrofilm nr [...].
Prezes IPN wskazał, że wskazane dokumenty spełniają kryteria dokumentów opisanych w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji, tj. były wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora organów bezpieczeństwa państwa. Organ wskazał, że wobec powyższego wydał decyzję odmawiającą spełniania warunków, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji.
Odnosząc się do zarzutów pełnomocnika strony dotyczącego braku dowodów podejmowania przez J. R., w ramach współpracy z organami bezpieczeństwa działań mogących komukolwiek zaszkodzić organ wyjaśnił, że istota postępowania prowadzonego przez Prezesa IPN w przedmiocie stwierdzenia czy dana osoba spełnia warunki określone w art. 4 ustawy o działaczach opozycji jest wyłącznie ustalenie czy w zasobach IPN znajdują się dokumenty dotyczące tej osoby spełniające kryteria określone w art. 4 pkt 2 tej ustawy. Natomiast w kwestii zarzutów dotyczących ograniczenia praw wnioskodawcy poprzez brak możliwości wypowiedzenia się w ww. sprawie (z uwagi na podeszły wiek oraz stan zdrowia), co do zebranych dowodów i materiałów, Prezes IPN wskazał, że pismem z dnia 7 lutego 2018 r. wnioskodawca został poinformowany, że w związku z odnalezionymi w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej dokumentami dotyczącymi wnioskodawcy, przysługuje mu, na podstawie art. 10 k.p.a. prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Przedmiotowe pismo zostało doręczone w dniu 14 lutego 2018 r. (potwierdza data i podpis na ZPO). W wyznaczonym terminie strona nie skorzystała z przysługujących mu uprawnień. Ponadto Prezes IPN podkreślił, że w prowadzonej korespondencji z organem wnioskodawca nie informował, że z uwagi na podeszły wiek oraz stan zdrowia ma ograniczone możliwości zapoznania się z aktami sprawy i tym samym nie może realizować swoich uprawnień jako strona.
Odnosząc się do treści załączonego do wniosku z dnia 18 listopada 2019 r. wyroku Sądu Okręgowego w R. organ wyjaśnił, że w jego ocenie nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie w sprawie zasądzenia od Skarbu Państwa odszkodowania i zadośćuczynienia odnosiło się do kwestii osadzenia wnioskodawcy w Areszcie Śledczym w R. w okresie od dnia 13 grudnia 1981 r. do dnia 29 kwietnia 1982 r. i prowadzone było na podstawie przepisów wspomnianej wyżej ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego. Powyższe przepisy nie mają zastosowania do rozstrzygnięcia wydawanego przez Prezesa IPN na podstawie ustawy o działaczach opozycji.
W dniu 19 lutego 2020 r. (data pisma: 14 luty 2020 r.) pełnomocnik strony wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa IPN nr [...]z dnia [...]stycznia 2020 r. W przedmiotowym piśmie pełnomocnik strony wskazał, że jeżeli przemawia za tym słuszny interes strony lub interes społeczny, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia. W ocenie ww. organ błędnie uznał, że wobec deklaratoryjnej decyzji z dnia [...] marca 2018 r. nie ma zastosowania przepis art. 154 k.p.a.
W przedmiotowym piśmie strona zaznaczyła, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady w orzecznictwie nie wyklucza się znaczenia charakteru decyzji administracyjnej, jednak nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw poglądy, zgodnie z którymi nie jest to jedyna przesłanka warunkująca "automatyczną" odmowę uwzględnienia wniosku. W ocenienie strony w przedmiotowym zakresie istnieje ugruntowana linia orzecznicza, co też powinien uwzględnić organ administracji publicznej przy wydaniu decyzji administracyjnej.
Ponadto pełnomocnik strony podkreślił, że deklaratoryjny charakter decyzji nie stanowi przeszkody zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a., co stanowiło podstawę odmowy zmiany decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Ponadto podniesiono, że z przedstawionych w uzasadnieniu ww. decyzji dokumentów dotyczących podjęcia przez J. R. współpracy z organami bezpieczeństwa nie wynika podejmowanie działań w ramach współpracy mogących komukolwiek zaszkodzić.
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Prezes IPN utrzymał w mocy rozstrzygnięcie własne z dnia [...] stycznia 2020 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podtrzymuje zdanie wyrażone w treści decyzji nr [...]z dnia [...] stycznia 2020 r., ponownie wskazując, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 154 k.p.a., nie może dotyczyć wszystkich decyzji.
Odnosząc się do treści wniosku z dnia 14 lutego 2020 r. organ wskazał należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obecne są dwa przeciwstawne poglądy na temat dopuszczalności wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji deklaratoryjnej. Według pierwszego, dominującego stanowiska, taki wniosek jest niedopuszczalny, gdyż decyzje deklaratoryjne nie tworzą żadnych praw ani obowiązków, w przeciwieństwie do decyzji konstytutywnych. Powyższe stanowiska popiera Prezes IPN. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się konsekwentnie, że na podstawie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Tę okoliczność, tj. to, czy decyzja mająca być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. jest decyzją swobodną, czy związaną, organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe.
Organ podkreślił, że objęta wnioskiem o zmianę decyzja dotyczyła odmowy potwierdzenia spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Sprawa ta została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] marca 2018 r., która ma właśnie charakter deklaratoryjny. Prezes IPN wskazał, że przy podejmowaniu decyzji był on ściśle związany przepisami prawa. Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy podczas kwerendy archiwalnej odnalazły się dokumenty spełniające przesłanki art. 4 ustawy o działaczach opozycji organ miał obowiązek wydania decyzji odmawiającej.
Odnosząc się do zarzutu, że z dokumentów dotyczących podjęcia przez J. R. współpracy z organami bezpieczeństwa nie wynika podejmowanie przez ww. działań w ramach współpracy mogących komukolwiek zaszkodzić wskazać należy, Prezes IPN wskazał, że w jego ocenie jest on całkowicie niezasadny, co potwierdza m.in. prawomocny wyrok z dnia 7 lutego 2017 r. (sygn. IV SA/Wa 2307/16).
W skardze na powyższą decyzję, złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie:
art. 4 ustawy o działaczach opozycji poprzez odmowę potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych w konsekwencji uznania, iż skarżący nie spełnia przesłanek do potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej;
- 2) art. 154 § 1 k.p.a., polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu i nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz interesu społecznego.
Wobec tak postawionych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa IPN w całości.
W uzasadnieniu skarżący przywołał treść art. 4 ustawy o działaczach opozycji, zgodnie z którym jeżeli przemawia za tym słuszny interes strony lub interes społeczny, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia. Strona podniosła, że w interesie społecznym (publicznym) pozostaje potwierdzenie, że J. R., s. J., ur. [...]lutego 1929 r. w m. B. we F. spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Zdaniem skarżącego nie można uznać za akceptowalną sytuację, w której o braku podstaw takiego uznania miałyby świadczyć elementy zwerbowania do tajnej współpracy, przy braku dowodów podejmowania działań w ramach współpracy mogących komukolwiek zaszkodzić.
Skarżący przedstawił również swoją działalność wskazując, że w dniu 14 maja 1949 r. złożył przysięgę w Armii Kresów w K. przy ulicy W. w D., przyjął pseudonim "[...]" i stopień wojskowy szeregowiec. Był wówczas uczniem w Średniej Szkole [...]w J. W latach 1952-1957 pracował i studiował w Zakładach Wojskowych Erg Nr 9 w B. Uzyskał dyplom inżyniera chemika o specjalności produkcji materiałów wybuchowych. Na pracę dyplomową wykonał materiał wybuchowy nitro skrobię i dokonał wielu doświadczeń. Szantażowany wówczas przez UB. odmówił współpracy i natychmiast został przeniesiony do zakładu produkcji gumy w [...] Zakładach Gumowych. Był tam zatrudniony w Walcowni, w urągających warunkach ze współpracownikami, którzy posiadali sądowe nakazy i zdemobilizowanymi polskimi żołnierzami z niemieckiej armii. Po przepracowaniu jednego roku, w 1958 r. został zatrudniony w DZOS "[...]" w D. (również w W.).
Został bardzo niechętnie przyjęty przez przełożonych, którzy jak przypuszczał, zostali uprzedzeni do jego osoby przez UB. Po pewnym czasie pobytu w Dębicy przywrócił kontakt z żołnierzami Armii Kresów i rozpoczął pracę w konspiracji. W 1979 roku nastąpiła tzw. Wsypa w Polskich Siłach Zbrojnych. Został aresztowany, przeszedł miesięczne, ciężkie śledztwo, ale nic i nikogo nie zdradził. Po zwolnieniu był mocno inwigilowany i śledzony na każdym kroku. W noc stanu wojennego został aresztowany (pełnił wówczas funkcję Przewodniczącego NSZZ Solidarność przy DZOS "[...]" w D.), skuty kajdankami i wyprowadzany z domu. w którym pozostało troje przestraszonych, niepełnoletnich dzieci (półsierot, gdyż żona zmarła tragicznie 19 maja 1980 roku). Został internowany w Z. k/R. do dnia 29 kwietnia 1982 r. Po zwolnieniu z internowania zgłosił się do zakładu pracy, gdzie został niechętnie i z "łaską" przyjęty.
Po wielu uwagach powierzono mu stanowisko "inżynier do zagospodarowania odpadów" z obniżonym wynagrodzeniem. W dniu [...] kwietnia 1990 roku został wybrany posłem [...] kadencji do Sejmu RP. W dniach 13 marca i 14 czerwca 2013 roku Sąd Okręgowy w R. przyznał 25 tysięcy złotych Mułem zadośćuczynienia za doznane krzywdy i internowanie. W dniu [...] maja 2008 roku otrzymał od Prezydenta RP śp. Lecha Kaczyńskiego Krzyż Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski.
W związku z powyższym, mając na uwadze działalność na rzecz niepodległej Polski, skarżący wskazał, że czuje się on pokrzywdzony z powodu trudności w uzyskaniu statusu działacza opozycji antykomunistycznej oraz osoby represjonowanej z powodów politycznych.
Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie interes strony jest zasadniczo tożsamy z interesem społecznym, gdyż działał on na rzecz swojego kraju, jego niepodległości i suwerenności. W ocenie skarżącego samo istnienie dokumentu dotyczącego zadeklarowanej pomocy nie przesądza o faktycznym podjęciu przez niego takich działań, a tym samym nie powinno dyskredytować jako działacza opozycji. Zdaniem strony, nie można przyznawać pierwszeństwa dokumentom, które nie mają potwierdzenia w rzeczywistych działaniach wobec opozycji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz powielił argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, wskazując przy tym na przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie oraz orzecznictwo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zawarte w skardze zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej w zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej wydanej przez Prezesa IPN o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa a w art. 4 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej.
Zaskarżona decyzja została wydana przede wszystkim na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, jest jedynie tzw. decyzja konstytutywna, tj. tworząca nowe prawa lub obowiązki. Decyzje deklaratoryjne nie tworzą żadnych praw, ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Z ostatecznej decyzji deklaratoryjnej nie może zatem strona nabyć żadnego prawa (por. wyrok NSA z 29 października 1999 r., I SA 2088/98, LEX nr 48625; wyrok NSA z 22 lipca 1998 r., I SA 154/98, LEX nr 45052; wyrok NSA z 14 marca 1997 r., I SA 235/96, ONSA 1997, nr 4, poz. 186).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r., bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.
W art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji wskazano tryb uzyskania decyzji o przyznaniu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. I tak, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa IPN, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Rola Prezesa IPN ogranicza się zatem wyłącznie do potwierdzenia lub zaprzeczenia, istnienia kumulatywnie, przesłanek z art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Postępowanie dowodowe prowadzone przez Prezesa IPN ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że osoba ubiegająca się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, na podstawie ustawy o działaczach opozycji, spełnia wymogi z art. 4 tej ustawy.
Organ w razie odnalezienia dokumentów dotyczących danej osoby ubiegającej się o status ma dokonać ich oceny pod kątem tego, czy są to dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019 r. sygn.. akt II OSK 820/18, LEX nr 2632855). Organ nie prowadzi postępowania dowodowego na okoliczność, czy do określonej formy współpracy doszło, ponieważ ocena wiarygodności dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych IPN została zastrzeżona dla właściwego sądu lustracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 441/21 oraz wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 232/18).
Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja wydawana przez Prezesa IPN na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 4 ustawy o działaczach opozycji ma charakter decyzji deklaratoryjnej. Akt deklaratoryjny jest aktem prawnym, który jedynie potwierdza istniejące prawa i obowiązki jego adresata. Decyzje deklaratoryjne potwierdzają skutki prawne, które wynikają wprost z ustawy. Skutek w postaci przyznania jednostce owych praw wynika więc nie z mocy decyzji, lecz z mocy samych norm ustawowych. Organ, wydając ten rodzaj decyzji administracyjnej, potwierdza lub odmawia potwierdzenia określonych faktów na podstawie posiadanych w swoim zasobie archiwalnym dokumentów. W sposób prawnie wiążący stwierdza o istnieniu określonego stanu prawnego, w tym przypadku o istnieniu lub nieistnieniu dokumentów spełniających przesłanki wymienione w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 206/18 i z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1416/17, publ. cbosa).
Mając powyższe na uwadze, wobec stwierdzenia, że postępowanie dotyczy decyzji deklaratoryjnej, a nie konstytutywnej, w niniejszej sprawie organy prawidłowo odmówiły zmiany ostatecznej decyzji Prezesa IPN o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji.
Z tych też względów niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. polegający na jego błędnej wykładni.
Niezależnie od powyższego w odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 4 ustawy wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie została zakwestionowana okoliczność, że w zasobie archiwalnym IPN odnaleziono dokumenty dotyczące skarżącego.
Jeszcze raz należy podkreślić, że jeżeli wskazane wyżej dokumenty zostaną odnalezione (zachowane) nie można osobie ubiegającej się przyznać statusu osoby represjonowanej lub działacza opozycji antykomunistycznej.
Dokumentami są wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności: akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Dz.U z 2016 r., poz. 1575 ze zm., zwanej dalej: ustawą o IPN).
Organ w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest zobowiązany do badania prawdziwości faktów wynikających ze znajdujących się w IPN dokumentów, a jedynie do opisania dokumentów odnalezionych w archiwum według kryteriów wymienionych w tym przepisie. Tym samym w takiej sprawie organ nie prowadzi klasycznego postępowania dowodowego (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1418/16, z dnia 5 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1529/16, z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1257/17, z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1416/17, wszystkie publ. cbosa). Istotą postępowania prowadzonego przez Prezesa IPN w przedmiocie stwierdzenia, czy dana osoba spełnia warunki określone w art. 4 ustawy o działaczach opozycji jest wyłącznie ustalenie, czy w zasobach IPN znajdują się dokumenty dotyczące tej osoby, spełniające kryteria określone w art. 4 pkt 2 tej ustawy.
Obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu było więc wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych wg. skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały "ślady" wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Organ zatem relacjonuje (a nie ocenia) udział danej osoby w ich wytworzeniu czy jej współpracy z ówczesnymi organami bezpieczeństwa (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2307/16, z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 306/17, wszystkie publ. cbosa).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ w zaskarżonej decyzji, nie dopuścił się naruszenia art. 4 ustawy o działaczach opozycji.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.