Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2007 r. wpłynął do Prezydenta W. wniosek K. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu [...] na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] W. W toku postępowania o ustalenie lokalizacji powyższej inwestycji K. Z. z uwagi na brzmienie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.), zwanego dalej "dekretem", wniosła o zawieszenie tego postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. w sprawie rozpoznania wniosku byłych właścicieli nieruchomości, w skład której obecnie wchodzą stanowiące własność W. działki nr [...] i nr [...] oraz stanowiąca własność Skarbu Państwa, a będąca w trwałym zarządzie K. - objęta postępowaniem o ustalenie lokalizacji celu publicznego - działka nr [...]. Jak wynika z wniosku K. Z. jest następcą prawnym jednego z byłych współwłaścicieli, a ich wniosek dotyczy oddania powyższej nieruchomości, w tym działki nr [...], we własność czasową (obecnie - o ustanowienie użytkowania wieczystego).
W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie postępowania podniesiono, że wniosek następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości ma pierwszeństwo przed wnioskami innych podmiotów. Chociaż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie daje praw do gruntu, to jednak może uniemożliwić pozytywne rozpoznanie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego złożonego w trybie art. 7 dekretu. Możliwe jest to bowiem jedynie wtedy, gdy korzystanie przez następców prawnych byłych właścicieli gruntu da się pogodzić z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
Natomiast ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli w żaden sposób nie naruszy prawa wnioskodawcy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ do jej wydania nie jest konieczne legitymowanie się prawem do gruntu.
Ponadto wskazano, iż Prezydent W. prowadzi postępowanie z wniosku K. Z. z dnia [...] października 2005 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami i infrastrukturą na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Prezydent W. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu [...] na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] W. K. Z. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.
Po rozpoznaniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu podniesiono, iż w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego kwestia dotycząca prawa do nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie takiego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. Decyzja o ustaleniu lokalizacji nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero w dalszym etapie inwestycyjnym obejmującym pozwolenie na budowę inwestor musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym, zdaniem organu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem żalącej się, że do czasu rozpoznania wniosku następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości o ustanowienie użytkowania wieczystego organ nie jest władny do orzekania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
K. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej wymienione postanowienie organu drugiej instancji.
W skardze zarzucono naruszenie:
- a) art. 7 ust. 2 dekretu poprzez przyjęcie, że rozpoznanie wniosku byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego wobec postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego,
- b) art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania,
- c) art. 7 k. p. a., art. 8 k. p. a., art. 77 k. p. a. i art. 80 k. p. a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2007 r.
Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, iż wcześniejsze wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może uniemożliwić zaspokojenie wynikających z dekretu roszczeń byłych właścicieli nieruchomości, ponieważ przesądziłoby to o przeznaczeniu gruntu na cel publiczny. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 dekretu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli może zostać ustanowienie użytkowanie wieczyste gruntu tylko wtedy, jeżeli korzystanie z niej przez prywatnego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W razie braku takiego planu, jak to ma w niniejszej sprawie, wniosek dekretowy opiera się na przeznaczeniu terenu określonym w decyzji o warunkach zabudowy lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r. i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 p. p. s. a.). Sąd obowiązany jest z urzędu wziąć pod uwagę okoliczności uzasadniające konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia organu administracji.
Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
W sierpniu 2007 r. wpłynął do Prezydenta W. wniosek K. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu [...] na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] W. W toku postępowania lokalizacyjnego K. Z. wniosła o zawieszenie tego postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Prezydenta W. w sprawie rozpoznania wniosku byłych właścicieli nieruchomości o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości, w skład której obecnie wchodzą, stanowiące własność W. działki nr [...] i nr [...] oraz stanowiąca własność Skarbu Państwa, a będąca w trwałym zarządzie K. - objęta postępowaniem o ustalenie lokalizacji celu publicznego - działka nr [...]. Z wniosku o zawieszenie postępowania wynika, iż K. Z. jest następcą prawnym jednego z byłych współwłaścicieli nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr [...].
W zaistniałej sytuacji organ administracji, do którego wpłynął wniosek o zawieszenie postępowania prowadzonego z wniosku K. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] winien był ustalić, czy osoba, która wystąpiła z wnioskiem ma przymiot strony w tym postępowaniu.
Zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są wnioskodawca tej inwestycji oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że K. Z. w dacie złożenia wniosku o zawieszenie postępowania oraz w dacie wydania zaskarżonego postanowienia nie mogła być uznana za stronę postępowania wszczętego na wniosek K. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie obiektu [...] na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Skarżąca nie miała w tej sprawie interesu prawnego, nie legitymowała się bowiem tytułem prawnym do przedmiotowej działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] ani też do nieruchomości sąsiednich, nie była też wnioskodawczynią w tym postępowaniu lokalizacyjnym.
Podkreślić należy, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., nie zależy od indywidualnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego, lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła.
Sam zamiar odzyskania nieruchomości i zgłoszenie żądania ustanowienia użytkowania wieczystego wskazuje jedynie na interes faktyczny, nie zaś interes prawny w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej nieruchomości.
Organ administracji publicznej nie może wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem działanie takie jest w sposób oczywisty niezgodne z prawem, zaś merytoryczne orzeczenie wydane w wyniku tak wszczętego postępowania jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ więc zobligowany jest do zbadania w pierwsze kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tzn. czy żądanie pochodzi od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Zgodnie z przepisami art. 97 i 98 k.p.a. organ administracji publicznej może w określonych przypadkach zawiesić postępowanie z urzędu bądź na wniosek strony tego postępowania. Jeżeli organ nie orzeka o zawieszeniu postępowania z urzędu to przy rozpatrywaniu wniosku o zawieszenie postępowania musi ustalić, czy pochodzi on od strony postępowania, a w przypadku stwierdzenia, że wniosek złożyła osoba nielegitymująca się przymiotem strony organ ma obowiązek umorzyć postępowanie wywołane wnioskiem osoby, która nie jest stroną w sprawie.
Rozpoznając merytorycznie wniosek K. Z. o zawieszenie wszczętego na wniosek K. postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr [...] organy obu instancji wydały postanowienia z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 28, 61, 97 i 98 k.p.a. bowiem wnioskodawczyni nie mogła zostać uznana za stronę tego postępowania i z jej wniosku nie mogło być prowadzone postępowanie w przedmiocie jego zawieszenia.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.