Uzasadnienie
Przedmiot skargi stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], którą odmówiono ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą, planowanej do realizacji na działce o nr ew. [...] w obr. [...] (kubatura) oraz [...] i [...] w obrębie [...] (na potrzeby obsługi komunikacyjnej) przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] m [...].
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
Prezydent m.[...], na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945; dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. z/s w [...] (dalej "inwestor") z 6 listopada 2017 r., decyzją [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wskazanej inwestycji.
Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor, który podniósł naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu przy wyznaczaniu obszaru analizowanego zabudowy znajdującej się w najbliższym otoczeniu, zlokalizowanej na działkach nr ew. [...] oraz [...], pozwalającej ustalić wymagania dla nowej zabudowy i tym samym spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zarzucono również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki od ul. [...]. Granice obszaru nieznacznie poszerzono tak, aby objąć całe działki ewidencyjne i kwartały zabudowy, co miało wykazać jedności pod kątem ładu przestrzennego. Kolegium nie znalazło bowiem uzasadnienia w uwarunkowaniach przestrzennych dla dalszego poszerzania obszaru analizowanego. W obszarze występuje funkcja mieszkaniowa – wielorodzinna, a uzupełnia ją funkcja usługowa, głównie biurowa. W bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajduje się teren zamknięty wojskowy, teren niezabudowany, pas drogowy ul. [...], a za nim nowe budynki biurowe (sąd rejonowy i okręgowy), zabudowa wielorodzinna z usługami w parterze budynków z lat 60-tych.
Kolegium podzielił więc ocenę, że inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji. Wskazano również, że linie zabudowy po zachodniej stronie ul. [...] mają charakter zabudowy pierzejowej (ok. 10 m od krawędzi jezdni), natomiast po wschodniej stronie występują budynki wolnostojące, oddalone od krawędzi jezdni w różnych odległościach (budynki głównie równolegle do ulicy; budynki sądów w odległości ok. 26 m od krawędzi jezdni, a budynek biurowy ok. 40 m). Stwierdzono, że od strony ul. [...] wskazana jest kontynuacja zabudowy pierzejowej występującej w sąsiedztwie – sytuowanie nowej zabudowy w granicy działki lub nieznacznie wycofaną. Według skorygowanej koncepcji linia zabudowy planowanego budynku od strony ul. [...] jest wycofana o 4 m od granicy działki dla parteru, a dla pozostałych kondygnacji o 2 m, co jest dopuszczalne ze względów urbanistycznych. Kolegium uznało więc, że inwestycja nie będzie zakłócała ładu przestrzennego, z uwagi na kontynuację sposobu zabudowy pierzejowej po zachodniej stronie ul. [...].
Średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze to 0,43. Według wniosku wskaźnik wynosi 0,66. Kolegium doszło więc do przekonania, że zaproponowany wskaźnik znacznie przekracza możliwą dopuszczalną wartość. Nie ma bowiem uzasadnienia, żeby inwestycja miała zajmować większą powierzchnię działki niż obiekty na działkach sąsiednich. Tym bardziej, że planowana inwestycja nie jest niczym szczególnym wśród otaczających obiektów, nie wnosi sama w sobie dodatkowej wartości do obszaru analizowanego. Kolegium podało, że po wschodniej stronie ul. [...] zabudowa ma głównie charakter zabudowy wolnostojącej i posiada zbliżone szerokości ok. 49, 44, 55 m. Zabudowa po zachodniej stronie ul. [...] ma pierzejowy charakter zabudowy, gdzie szerokość sumy elewacji poszczególnych budynków mieszkalnych wynosi ok. 100 m. Dla planowanej inwestycji przyjęto, że szerokość elewacji frontowej wynosi maks. 38 m. Kolegium uznało, że w tym zakresie wyniki analizy są lakoniczne i nie do końca pozwalają prześledzić tok rozumowania organu I instancji.
Analiza mapy stanowiącej załącznik nr 2 nie pozwala jednak uznać, że ustalenia te są wadliwe. Szerokość elewacji to z kolei 22, 15, 18,5 m dla wschodniej strony ul. [...] i to 14 i 15 m dla zachodniej strony. Kolegium przyjęło, że szerokość elewacji od ul. [...] po zachodniej jej stronie dla budynku mieszkalnego to suma tych części od ul. [...], a nie suma wszystkich frontów. Szerokość elewacji frontowej od ul. [...] po zachodniej stronie jezdni wynosi około 44 m, więc ustalenie szerokości maks. 36 m dla inwestycji nie odbiega zasadniczo od ciągu pierzejowej zabudowy kształtującej się od zachodniej strony jezdni. Kolegium zwróciło również uwagę, że w analizie podano, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich kształtuje się od 14-15 do 18,5-22 m, a wnioskodawca planuje wysokość 55 m. W ocenie Kolegium, zaproponowana wysokość znacznie przewyższa wysokość występującą w obszarze analizowanym.
Nowa zabudowa winna nawiązywać do wysokości obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie, tj. maks. 16-18 m, aby obiekt nie dominował nad sąsiednią zabudową. Żaden z obiektów w obszarze nie ma zbliżonej wysokości do planowanej. Inwestycja byłaby więc dwukrotnie wyższa niż najwyższy obiekt w sąsiedztwie. Kolegium doszło do przekonania, że z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego nie ma powodów, dla jakich należałoby dopuścić na terenie inwestycji tak wysoki budynek. Zabudowa w okolicy jest niższa, nie ma pomiędzy nią zasadniczych, rażących różnic w wysokości. Powstanie takiego obiektu spowodowałoby niczym nie uzasadnioną dominację. Kolegium wskazało, że skoro analizowany obszar to głównie zabudowa mieszkaniowa, to ciężko oczekiwać, że komfortowi życia mieszkańców sprzyjać będzie zamieszkiwanie w pobliżu "wiszącego" nad nimi wieżowca. Wskazano, że w obszarze analizowanym zabudowa charakteryzuje się niewielkim spadkiem o zróżnicowanym kącie nachylenia, występują dachy płaskie.
Kolegium uznało, że dla inwestycji prawidłowo wyznaczono dach płaski, ze spadkiem technicznym, ale wymaga doprecyzowania, co organ I instancji rozumie przez "dachy o niewielkim spadku" oraz "spadek techniczny". Wskazane uchybienie winno zostać zasadniczo wyjaśnione w ramach postępowania uzupełniającego, jednak Kolegium odstąpiło od tego, jako że kwestia ta nie miałaby i tak znaczenia dla wyniku sprawy. Nie jest zagadnieniem spornym, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Wprawdzie z ul. [...] nie jest możliwe zlokalizowanie zjazdu, jednak inwestor przedłożył akt notarialny w przedmiocie ustanowienia służebności przejścia i przejazdu w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez działki [...] i [...] z obr. [...], stanowiące własność [...] SA. Inwestor przedłożył warunki techniczne przyłączenia z [...] Sp. z o.o. i [...] S.A., Miejskiego Przedsiębiorstwa [...]w m.[...].
Teren inwestycyjny nie wymaga również uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż w ewidencji gruntów stanowi inny teren zabudowany (Bi). Inwestycja nie wymaga oceny środowiskowej. Brak jest też dowodów lub ustaleń świadczących, aby decyzja była niezgodna z przepisami odrębnymi.
Kolegium, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazało natomiast, że posiadany w aktach materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, aby na działkach o nr ew. [...] i [...] istniał obiekt o wysokości około 50 m. Zdaniem Kolegium, przedstawiona przez inwestora opinia arch. T. S. opiera się na błędnych założeniach, ponieważ na wskazanych działkach istnieje obiekt o jednej kondygnacji. Na terenie wskazanych działek nie istnieje zatem obiekt, co do którego należałoby odnosić parametry inwestycji. W ocenie Kolegium, fakt, że taki obiekt jest planowany w przypadku wejścia w życie planu miejscowego jest bez znaczenia, ponieważ warunki zabudowy ustalane są na podstawie parametrów i cech obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Z tego względu również bez znaczenia jest wydanie warunków zabudowy dla działki o nr ew. [...], skoro istotnym jest istnienie zabudowy, a nie potencjalna możliwości zabudowy.
W zakresie załączonych do odwołania "Uwag do decyzji Prezydenta m.[...] (...)", Kolegium wyjaśniło, że stanowi to opinię co do wyników analizy i wyraża zindywidualizowany pogląd sporządzającego na daną kwestię. Zawarte w uwagach stanowisko nie ma wpływu na wynik sprawy. Kolegium podkreśliło, że nie ma obowiązku uwzględniania czynników ekonomicznych i zagadnień funkcjonalnych, gdyż rola organu sprowadza się do oceny inwestycji z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego. Wola inwestora, aby inwestycja stanowiła element dominujący, również pozostaje bez znaczenia dla wyniku sprawy. Kolegium przypomniało, że organ I instancji załączył własne opracowanie w postaci "Analizy urbanistyczno-wysokościowej inwestycji przy ul. [...]" wykonanej w Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju. W opracowaniu tym przedstawiono wizualizację inwestycji z punktu jej widoczności w różnych miejscach otoczenia.
W ocenie Kolegium, najbardziej przemawiająca jest fotografia nr 2, na której budynek o planowanej wysokość wystawałby ponad Pałac [...], co już świadczy o tym, że z punktu widzenia ładu przestrzennego dominanta o planowanej wysokości jest niepotrzebna i niedopuszczalna. Zdjęcie nr 3 wskazuje, że estetyka przestrzenna tych miejsc również nie wzrośnie.
Skargę na tę decyzję wywiodła [...] Sp. z o.o. z/s w [...], działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu przy wyznaczaniu obszaru analizowanego zabudowy znajdującej się w najbliższym otoczeniu, pozwalającej ustalić wymagania dla nowej zabudowy i tym samym spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;
art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu, w tym także brak rzetelnego wyjaśnienia odnośnie przeprowadzonych przez organ I instancji wyników analizy, ustaleń poczynionych w ramach przeprowadzonej analizy, w szczególności w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię;
§ 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588 ze zm.), poprzez wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Istota sporu w sprawie sprawdza się do ustalenia, czy organ architektoniczno-budowalny zasadnie oparł negatywne dla inwestora rozstrzygnięcie na stanowisku, że planowana inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, stosownie do wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że całościowa analiza rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., włącznie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozwala przyjąć, że wolą ustawodawcy jest uczynienie kontynuacji zabudowy, w tym także jej gabarytów, wiodącą zasadą, która znajduje odzwierciedlenie w regułach ustalania sposobów zapewnienia tej kontynuacji w odniesieniu do poszczególnych wskaźników, cech i parametrów przy ustalaniu warunków zabudowy. Nie potrzeba specjalistycznej wiedzy, aby uzmysłowić sobie, że czym innym jest urbanistyczne "przełamanie" ogólnej kontynuacji zabudowy na danym obszarze, któremu właśnie służą wyjątki w poszczególnych przepisach rozporządzenia, a czym innym próba tworzenia zabudowy odbiegającej od zabudowy zastanej i bazującej na ekstremach z obszaru analizowanego. W ocenie Sądu, działanie to nie może być akceptowane, gdyż w przeciwnym przypadku doszłoby do naruszenia ładu przestrzennego przez brak kontynuacji zastanego sposobu zagospodarowania terenu.
W stanie sprawy kwestią sporną na etapie postępowania administracyjnego okazały się ustalenia uregulowane w rozporządzeniu – procedura ustalania obszaru analizowanego (§ 3) oraz kwestie ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy (§ 5) i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wreszcie wysokości projektowanego budynku (§ 7).
Sąd uznał natomiast, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, znajdująca się w aktach, została przygotowana rzetelnie oraz spełnia wymogi z § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia. Nadto Sąd nie znalazł uzasadnienia dla twierdzeń autora skargi, że obszar analizy należałoby w sprawie poszerzyć, względnie inaczej ulokować. Obszar analizowany wyznaczono bowiem na bardzo dużym obszarze, a jego granice są pochodną (wielokrotnością) długości frontu działek inwestycyjnych. Wymiary terenu badanego przez urbanistę odpowiadają § 3 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu trudno także twierdzić, że obszar analizowany nie odzwierciedla charakterystyki przestrzennej i zagospodarowania otoczenia, skoro granice obszaru w niektórych miejscach przekraczają trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, aby objąć całe jednostki ewidencyjne i kwartały zabudowy.
Postulat zastosowania dla planowanej inwestycji pojęcia "działki sąsiedniej", stanowiłby w zasadzie odwrócenie zasady "dobrego sąsiedztwa" na rzecz "odległego sąsiedztwa". Inwestor oczekuje bowiem, żeby organ ustalił obszar analizowany tak, aby objął on inną nieruchomość, która mogłaby stanowić podobną do wnioskowanej w zakresie kontynuacji parametrów zabudowy.
Organ architektoniczno-budowalny zasadnie wskazał, że projekt m.p.z.p. nie jest przepisem powszechnie obowiązującym na terenie gminy, więc brak podstaw do analizowania inwestycji w kontekście jego zapisów. Szczególnie, że projekt planu przed jego uchwaleniem może ulegać najróżniejszym modyfikacjom. Sąd nie mógł jednak stracić z pola widzenia, że w koncepcji planu przyjęto założenia, które precyzują sposób kształtowania zabudowy na analizowanym obszarze w ten sposób, że kompleks [...] ma stanowić najważniejszy element wpływający na sposób zagospodarowania kwartałów, co ma zapewnić harmonijne nawiązanie nowej zabudowy do otoczenia i uzupełnienia istniejącej pierzei ulic.
Natomiast z opracowania Miejskiej Pracowni Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju z 2019 r. wynika, że inwestycja planowana jest na terenie historycznego [...], w silnie eksponowanym widokowo miejscu po zachodniej stronie ul. [...] (po zewnętrznej stronie lekko wygiętym w łuk) na trójkątnej działce ograniczonej od wschodu biegnącą skośnie ulicą [...], pomiędzy umiejscowionym od południa węzłem komunikacyjnym ul. [...] a położnymi po stronie północno-zachodniej terenami parkowymi [...] oraz sportowo-rekreacyjnymi [...], z biegnącym wzdłuż Kanału [...] wschodnim odcinkiem Osi [...]. Planowana bryła inwestycji wchodzi w bezpośrednie relacje widokowe z charakterystycznymi dominantami przestrzennymi wzdłuż ul. [...], do których należy zaliczyć zabytkowy zespół klasztorny sióstr [...] przy ul. [...], zabytkowy zespół szkół przy ul. [...] planowaną dominantę w północnym narożu ul. [...] i ul. [...].
W ocenie Sądu, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że bardzo daleki zasięg widoczności dominanty i wyizolowanie z ul. [...], uniemożliwi wytworzenie spójnej zabudowy w kwartale i wpłynie na pogorszenie eskpozycji ciągu obiektów zabytkowych oraz utworzy przeskalowane zamknięcie widokowe ulicy z dalszych perspektyw. Co więcej, inwestycja nie będzie powiązana kompozycyjnie z planowaną dominantą przy ul. [...], powodując dysonans przestrzenny w rejonie węzła [...], w tym pogarszając rangę kompozycyjną (ekspozycję) zabytkowego zespołu klasztornego.
W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że w otoczeniu działek o nr ew. [...] oraz [...] i [...] w obrębie [...] nie ma zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia pozwalający określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. W otoczeniu inwestycji znajdują się bowiem zupełnie inne budynki w zakresie gabarytów.
Planowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika zabudowy, który został określony na 0,43, gdy zaproponowany wskaźnik to 0,66. Urbanista nie dopuścił przy tym możliwości zastosowania wyjątku z § 5 ust. 2 cyt. rozporządzenia.
Podobnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (55 m) w sposób zdecydowany odbiega od tej wysokości dla budynków na obszarze analizowanym (14-15 do 18,5-22 m). W tym zakresie bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla działki o nr ew. [...]. Wysokości tego planowanego budynku nie można uznać za reprezentatywną dla obszaru analizowanego, w tym w szczególności dla tej części obszaru, w którym planowana jest inwestycja.
Inwestycja nie odpowiada gabarytom istniejącej zabudowy, a nadto ma mieć znacząco większą powierzchnię w stosunku do działki oraz wysokość niż inne zabudowania w obszarze analizowanym. Posadowienie bryły z tak dużą dominantą wysokościową w obszarze, gdzie głównie występuje zabudowa pierzejowa, lecz nieprzekraczająca 22 m będzie zakłócało zastany w tym obszarze ład przestrzenny. Zasadne są także twierdzenia organu, że nie ma obiektywnego uzasadnienia dla zastosowania przy tej inwestycji odstępstwa, ze na względu wpływ tak wysokiej inwestycji na inne już istniejące w tym obszarze budynki oraz na wygląd tej części [...].
W ocenie Sądu, fakt, że inwestor ma inny pogląd w tym zakresie, nie oznacza, że organ architektoniczno-budowalny nie może mieć innego stanowiska, zwłaszcza jeżeli przedstawia argumenty wspierające ten pogląd. W sprawie doszło natomiast do uzasadnienia stanowiska organu wraz z wskazaniem argumentacji przemawiającej za brakiem możliwości uwzględnienia woli inwestora, aby inwestycja stanowiła element dominujący w analizowanym obszarze. Zarzuty skargi nie przystają zatem do stanu sprawy.
Działanie organu odwoławczego nie może w warunkach sprawy zostać uznane za dotknięte wadą polegającą na nieodniesieniu się do zarzutów odwołania, czy działaniu w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i niewyjaśniający zajętego stanowiska. W ocenie Sądu, organ odwoławczy klarownie wyłożył dlaczego uznaje, że inwestycja przy parametrach zaproponowanych przez inwestora nie może zostać zrealizowana. Nie jest przy tym konieczne odnoszenie się punkt po punkcie do zarzutów odwołania, jeżeli organ prezentuje jasny przekaz dlaczego uznaje, że należało wydać decyzję określonej treści i jak należy rozumieć w tym przypadku przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów wskazanych w skardze, nadto z urzędu nie dostrzegł innego rodzaju uchybień przepisom prawa materialnego czy procesowego, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zapadłych w sprawie decyzji. Z tych powodów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.