Uzasadnienie
Zaskarżonym przez S. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2007 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W., utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia (...) marca 2007 r. w sprawie uzgodnienia przedsięwzięcia polegającego na budowie obwodnicy Ż. w ciągu drogi krajowej nr (...). Organ I instancji we wskazanym postanowieniu zgłosił następujące środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia: zastosowanie rozwiązań technicznych mających na celu ochronę strefy pośredniej ujęcia wody S., konieczność korzystania ze sprzętu budowlanego spełniającego normy w zakresie emisji hałasu i zanieczyszczeń gazowych podczas realizacji przedsięwzięcia, zakaz lokalizowania zaplecza budowy obwodnicy, głównie sprzętu i materiałów budowlanych na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody S. oraz zabezpieczenie możliwości komunikacji pomiędzy studniami na ujęciu S. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia (...) sierpnia 2007 r., organ odwoławczy stwierdził, że zajęte w sprawie stanowisko zostało wydane w oparciu o raport o oddziaływaniu na środowisko, sporządzony przez J. Sp. z o.o. w W., w sytuacji odległości 45 m budynku od krawędzi jezdni, zaprojektowania ekranu akustycznego o RW min. 32 - 35 dB oraz przewidzianej do wykonania analizy porealizacyjnej.
Organ podał także, iż zaprojektowany ekran akustyczny w rejonie działki skarżącego w dostateczny sposób zabezpieczy otoczenie przed uciążliwością obwodnicy, w zakresie ochrony powietrza i klimatu akustycznego dla okresu perspektywy 2025 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. wskazał, że przewidziana jest również do wykonania analiza porealizacyjna, która oceni skuteczność zabezpieczeń na podstawie rzeczywistych pomiarów jakości środowiska, a ponadto, iż w sytuacji negatywnych wyników oceny porealizacyjnej inwestor przewiduje dodatkowe zabezpieczenia w postaci wymiany stolarki okiennej, budowy wałów ziemnych z zielenią oraz zmianę przeznaczenia budynków mieszkalnych na inne funkcje.
Organ stwierdził także, że kwestia wykupu siedliska nie należy do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
W skardze na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. S. H. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu skarżący podał, iż odległość krawędzi jezdni, mającej powstać obwodnicy zaprojektowano w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, bo zaledwie 13 m od przedmiotowej nieruchomości. Skarżący wskazał, że tak bliska odległość obwodnicy narazi jego rodzinę na hałas oraz wibrację terenu. S. H. podniósł również, iż jego działka znajduje się w otulinie B. Parku Krajobrazowego i tereny te są objęte szczególną ochroną. Skarżący zarzucił również, iż w przypadku budowy obwodnicy drastycznie spadłaby wartość jego nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w uzasadnieniu stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Organ podkreślił, że odległość krawędzi jezdni od budynku skarżącego wynosi 45 m, a zaprojektowany ekran akustyczny w rejonie nieruchomości S. H. w dostateczny sposób zabezpieczy otoczenie przed uciążliwościami obwodnicy. Organ wskazał również, że na etapie eksploatacji obwodnicy ważnym elementem będzie realizacja badań monitoringowych zgodnie z obowiązującymi wymaganiami prawa.
W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego projektowana obwodnica Ż. poprawi bezpieczeństwo ruchu wszystkich uczestników oraz przyczyni się do udrożnienia systemu komunikacyjnego w rejonie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Z powyższej zasady, w wypadku złożenia odwołania przez stronę postępowania, wynika obowiązek organu drugiej instancji przeprowadzenia postępowania w sprawie całościowo.
W ocenie Sądu, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. w niniejszej sprawie ograniczył się do dokonania kontroli postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż. z dnia (...) marca 2007 r. wydane na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., art. 48 ust. 2 pkt. 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz art. 1 pkt. 1 i art. 10 pkt. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 44, poz. 287 ze zm.).
Organ odwoławczy w przedmiotowym postanowieniu oparł się na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu organu I instancji, odwołujących się do raportu o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego przez J. Sp. z o.o. w W. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, zatem rozpatrzeć żądanie strony i ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do podniesionych przez nią zarzutów. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze powinno bowiem polegać nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości.
Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2473/05, lex nr 196286 oraz z dnia 12 kwietnia 2006 r., III SA/Wa 1954/05, lex nr 21215).
Należy również zwrócić uwagę, iż integralnym elementem wydanej przez organ administracji publicznej decyzji jest również jego uzasadnienie, o czym stanowi wprost art. 107 § 1 k.p.a.
Decyzja administracyjna podlega kontroli sądu administracyjnego jako całość, a więc łącznie z jego uzasadnieniem.
Wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji zostały zawarte w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Dopiero przy spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję (stanowisko organu) znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu.
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W, z dnia (...) sierpnia 2007 r. nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ naruszył również wymogi określone w art. 77 § 1 k.p.a., dotyczące zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Trzeba bowiem zauważyć, że kontrolowane postanowienie z dnia (...) sierpnia 2007 r. zawiera jedynie ogólnikowe stwierdzenia, odwołujące się do raportu o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego przez J. Sp. z o.o. w W. Organ II instancji opierając się wyłącznie na wskazanym raporcie podał jedynie, że odległość od krawędzi jezdni budynku należącego do skarżącego wynosi 45 m. Nie odniósł się zatem w sposób wyczerpujący do argumentów skarżącego.
Należy zauważyć, iż w zażaleniu z dnia (...) kwietnia 2007 r. na postanowienie z dnia (...) marca 2007 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ż.,
Sygn. akt IV SA/Wa 1977/07 jak i w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na postanowienie z dnia (...) sierpnia 2007 r. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. skarżący podnosił, iż odległość krawędzi jezdni od jego działki będzie wynosić 13 m.
Niewątpliwie kwestia dokładnego określenia odległości projektowanej obwodnicy od nieruchomości skarżącego, ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Tymczasem organ w kontrolowanym postanowieniu nie wyjaśnił, dlaczego przyjmuje odległość mierzoną pomiędzy krawędzią jezdni, a budynkiem skarżącego, pomijając okoliczność wskazaną przez skarżącego - tj. odległość dzielącą krawędź jezdni od działki, a nie budynku.
Należy ponownie podkreślić, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek szczegółowego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy i przytoczenia podstaw prawnych. Ogólnikowe powołanie się przez organ, że zajęte stanowisko zostało wydane na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko sporządzonego przez J. w Warszawie "w sytuacji odległości 45 m budynku od krawędzi jezdni" nie spełnia wymagań dostatecznego wyjaśnienia sprawy, jak również należytego uzasadnienia.
Ponadto organ stwierdzając, iż "zaprojektowany ekran akustyczny w rejonie Pana działki w ostateczny sposób zabezpieczy otoczenie przed uciążliwością obwodnicy w zakresie ochrony powietrza i klimatu akustycznego dla okresu perspektywy 2025 r." nie wyjaśnił w sposób dostateczny i przekonywujący, dlaczego - w jego ocenie - zaprojektowanie ekranu akustycznego spełni funkcję ochronną w stosunku do jego nieruchomości. Inaczej mówiąc, organ nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "dostatecznego" sposobu zabezpieczenia i z czego taki wniosek wynika.
Należy stwierdzić, iż postanowienie (decyzja) o uzgodnieniu przedsięwzięcia, ze względu na swój charakter jest to inwestycja zamierzona i planowana) odnosi się do czasu przyszłego. Tym bardziej zatem w takim wypadku wymagana jest od organu dokładność i staranność w należytym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji organ jest zobowiązany do precyzyjnego wyjaśnienia stronie postępowania, w jaki sposób jej interesy zostaną zabezpieczone. Decyzja organu administracji publicznej musi bowiem zostać uzasadniona w taki sposób, aby strona była świadoma, jakie konkretnie okoliczności przemawiały za jej wydaniem.
Oparcie się przez organ wyłącznie na ocenie sporządzonej przez prywatnego przedsiębiorcę, bez dokładnego wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia należało uznać za niewystarczające.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie zauważa również, iż oprócz naruszenia powołanych powyżej przepisów art. 15 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w W. naruszył również wymogi wynikające z art. 7 k.p.a.,
Przepis ten stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. We wskazanym artykule przewidziano zasadę praworządności, rozwiniętą szerzej w art. 6 k.p.a., zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Stwierdzić należy, iż zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 k.p.a. jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą.
Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość wydanego postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., V SA/Wa 2351/05, lex nr 196302).
Ze względu na opisane powyżej uchybienia należało przyjąć, że organ nie zastosował się również do wymogów wynikających z art. 7 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie i odnieść się do zarzutów skarżącego podniesionych w zażaleniu. Po przeprowadzonym postępowaniu uzasadni swoje stanowisko zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Z uwagi na wskazane powyżej okoliczności zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a.
W pkt. 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.
O kosztach orzeczono w pkt. 3 wyroku na podstawie art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).