Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] orzekającą o odrzuceniu zarzutów H. G. do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu C. gm. P. dotyczących działek [...] i [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków w obrębie C. gmina P. dokonano w trybie przepisów art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2010 r. poz. 1287 ze zm.). Prace geodezyjne i kartograficzne dla celów modernizacji były wykonane przez firmę "L." Przedsiębiorstwo Geodezyjno- Projektowe Spółka z o.o. w S.. W toku prowadzonych prac nastąpiło okazanie granic działek w obrębie C., w tym między innymi działki nr [...]. H. G. została prawidłowo zawiadomiona o terminie ustalenia granic działki nr [...]. W protokóle granicznym dotyczącym właściciela działki nr [...] tj. H. G. zamieszczono adnotację "prawidłowo zawiadomiony nie stawił się".
Projekt operatu opisowo-kartograficznego był wyłożony do wglądu zainteresowanych w dniach od [...].01.2014 r. do [...].01.2014 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w [...]. Informacja o wyłożeniu do wglądu operatu była zamieszczona w prasie o zasięgu krajowym, na stronie internetowej Starostwa oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] i u sołtysa wsi [...]. Organ podał, ze po okresie wyłożenia operatu do wglądu H. G. pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zgłosiła w trybie art. 24a ust 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zarzuty do danych ewidencyjnych, w których 1.zakwestionowała nową powierzchnią działki nr [...] podnosząc, że zmniejszenie jej nie jest niczym uzasadnione i zmniejszenie jej stanowi próbą wywłaszczenia z brakującej powierzchni.
2.wyjaśniła, że budynek mieszkalny położony na działce nr [...] został ukończony w 1947 r. a nie w 1950 r. natomiast liczba lokali w obrąbie tego budynku wynosi 4, a nie 0 (jak podano w projekcie).
3.wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr [...] i [...] i działek tych nikomu nie wydzierżawiam.
Odpowiadając na te zastrzeżenia organ uwzględnił zastrzeżenie dotyczące zakończenia budowy budynku mieszkalnego. Nie uwzględnił zarzutu dotyczącego ilości lokali w tym budynku, ponieważ nie posiadał dokumentów o wyodrębnieniu lokali w tym budynku stosownie do przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego dzierżawy przedmiotowych działek przez T. G.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji podał informację, że pismem z dnia [...].02.2014 r. poinformował stronę o podstawie ujawnienia dzierżawy w działkach nr [...] i [...] oraz o procedurze wykreślenia dzierżawy, która wygasła lub została rozwiązana.
Odnośnie zarzutu dotyczącego zmniejszenia powierzchni działki nr [...] organ wyjaśnił stronie, że powierzchnia tej działki nie zmniejszyła się lecz została wykazana z większą dokładnością. Wykazywana przed modernizacją powierzchnia działki nr [...] z dokładnością zapisu do 0,01 ha wynosiła 0,42 ha a nie 0,4200 ha jak uważa odwołująca, gdyż przy wykazywaniu powierzchni z dokładnością zapisu do 0,01 ha 0,42 ha, należy wykazać również, gdyby powierzchnia wynosiła 0,4151 ha (wynika to z reguły zaokrąglania liczb).
Zdaniem organu odwoławczego sugestie skarżącej, że brakująca powierzchnia została wywłaszczona z pomięciem ustawy o gospodarce nieruchomościami są bezpodstawne. Powierzchnia tej działki nie została bowiem zmniejszona jedynie wykazana została z większą dokładnością niż była wykazywana przed modernizacją. Granice działki nr [....] zostały przyjęte zgodnie z operatem scaleniowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [....].
Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, że zarzuty skarżącej podniesione w piśmie z dnia [....] kwietnia 2014 r. poza informacją o dacie zakończenia budowy domu nie mogą być uwzględnione w postępowaniu modernizacyjnym, ponieważ wymagają odrębnego postępowania z wniosku strony, chodzi o wykreślenie dzierżawy i ewentualnie okazanie dokumentu o wyodrębnieniu lokali zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r Nr 80, poz. 903 ze zm.).
Na powyższą decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. G., zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. art. 7, 10, 77 § 1, 79 § 1 i 2, 81 oraz 107 § 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Podnosząc powyższe naruszenia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest nowa powierzchnia działki nr [...]. Zdaniem skarżącej należałoby przyjąć, iż zmniejszenie jej powierzchni dokonane zostało wskutek zmiany jej granic. W takim zaś przypadku modernizacja oznaczałaby obejście przepisów dotyczących rozgraniczenia nieruchomości, a w przypadku zmiany granicy i poszerzenia drogi, stanowiłaby również w istocie obejście przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Kwestią sporną jest jednakże ustalenie, na jakie podstawie organ przyjął, że działka ma powierzchnię 0,4197 ha, a nie 0,4200 ha czy też - uwzględniając argumentację organu co sposobu zaokrąglania - nie ma np. 0,4199 ha bądź 0,4189 ha. Organ wskazuje, że obecnie powierzchnia działki wykazana jest z większą dokładności. Nie wyjaśnia jednakże - ograniczając się jedynie do ww. stwierdzenia - w jaki sposób zostało dokonane obliczenie nowej powierzchni działki, co stanowi, zdaniem skarżącej, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.
Dokonanie przedmiotowego wyliczenia z pominięciem skarżącej stanowi także naruszenie art. 79 § 1 i 2 k.p.a., a w konsekwencji art. 81 k.p.a. Nie może być zatem uznana za udowodnioną przedmiotowa okoliczność, skoro skarżąca nie brała udziału przy wyliczeniu powierzchni i nie miała możliwości wypowiedzenia się tej sprawie. Ponadto organy obu instancji w niniejszej sprawie naruszyły, zdaniem skarżącej, art. 10 k.p.a., niezapewniając jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zdaniem skarżącej odmowa uwzględnienia zarzutów stanowi także naruszenie przepisu prawa materialnego, w mianowicie art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego został uregulowany w art. 24 a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010, Nr 193, poz. 1287, ze zm.). Obejmuje on m.in. wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, na okres 15 dni roboczych, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4), ze stosowną informacją o terminie i miejscu wyłożenia oraz prawo zgłaszania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo- kartograficznego przez każdego czyjego interesu prawnego one dotyczą, w okresie wyłożenia projektu do wglądu (ust. 6). Uwagi te rozpatruje upoważniony pracownik organu, rozstrzyga o ich przyjęciu lub odrzuceniu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Zgodnie z art. 24 a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków, a informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa.
Wówczas też każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji zgłaszać zarzuty do tych danych (art. 24 a ust. 9 cyt. ustawy).
W sprawie jest poza sporem, że w okresie wyłożenia projektu, w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., skarżąca wniosła uwagi do projektu co do różnicy powierzchni działki po modernizacji, co do zakończenia roku budowy budynku mieszkalnego oraz dotyczące dzierżawy gruntu. Uwagi te zostały uwzględnione w zakresie co do zakończenia budowy budynku mieszkalnego, o czym H. G. została poinformowana w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r.
Następnie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniosła, w trybie art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zarzuty do operatu opisowo - kartograficznego gm. P., obręb C., dotyczące zmniejszenia powierzchni działki, roku zakończenia budynku położonego na działce nr [...] i kwestii dzierżawy tej działki.
Podstawą odrzucenia zarzutów do danych ewidencyjnych działki [...] wykazanych w zmodernizowanym operacie gruntów i budynków było stwierdzenie przez orzekające w sprawie organy, że powierzchnia tej działki była dotychczas wykazana w ewidencji gruntów z dokładnością zapisu do 0,01 ha i wynosiła 0,42 ha, natomiast po tej modernizacji została obliczona w sposób analityczny i określona z dokładnością zapisu do 0,0001 ha i po modernizacji wynosi 0,4197 ha.
Modernizacja ewidencji gruntów, której dotyczą te decyzje to zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:
- 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia,
- 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.
Podkreślić należy, że zgodnie z § 60 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia, danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej jest pole powierzchni działki ewidencyjnej. Zgodnie z § 62 ust.1 tego rozporządzenia pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61, i koryguje o wartość powierzchniowej poprawki odwzorowawczej wynikającej ze zniekształcenia obiektów powierzchniowych prezentowanych na płaszczyźnie odwzorowania w stosunku do tych samych obiektów prezentowanych na powierzchni elipsoidy stanowiącej geodezyjny system odniesienia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy. Sposób obliczenia powierzchni działek ewidencyjnych z uwzględnieniem powierzchniowej poprawki odwzorowawczej określa załącznik nr 5a do rozporządzenia (ust.2). Pole powierzchni działek ewidencyjnych określa się w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha (ust.3).
Organy orzekające w sprawie w ogóle nie wyjaśniły skarżącej, z jakiego aktu prawnego wynika zmiana sposobu precyzji zapisu pól powierzchni działek. Nie wskazano, w jaki sposób i na podstawie jakich dokumentów geodezyjnych obliczono na nowo powierzchnię działki skarżącej. W aktach sprawy brak jest dokumentów, które mogłyby potwierdzić prawidłowość takiego wyliczenia. Skoro powołane wyżej rozporządzenie określa szczegółowo sposób obliczenia pola powierzchni działek, to takie wyliczenie winno znaleźć się w zaskarżonej decyzji. Rolą organów orzekających w sprawie jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości zajętego rozstrzygnięcia. Jest to urzeczywistnienie zasady przekonywania - wyrażonej w art.11 K.p.a. Podstawowym celem tej zasady jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie sprostały temu zadaniu. Skarżąca już na etapie uwag do projektu podnosiła zarzuty dotyczące niezgodnego z prawem zmniejszenia powierzchni działki nr [...], roku zakończenia budynku położonego na tej działce i kwestii dzierżawy działki.
Wobec tego organy miały przynajmniej kilka sposobności na przekonywujące wyjaśnienie powyższych kwestii. Do takiej sytuacji jednak nie doszło, w dodatku w sposób nieuprawniony wskazywały, że "strona nie przedstawiła żadnych dokumentów na potwierdzenia faktu, że powierzchnia w/w działek jest inna niż wykazana w ewidencji gruntów i budynków", próbując przerzucić ciężar dowodowy na stronę.
Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w przepisach art 7, 77 § 1, art. 80,107 § 3 K.p.a.
Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji.
W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152, zaś w pkt 3 na podstawie art. 200 i 205 § 1 cyt. ustawy.
Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku organy orzekające w sprawie zastosują się do wytycznych w nim zawartych i ponownie rozpoznając sprawę szczegółowo wyjaśnią tryb obliczania powierzchni pola działki nr [....] oraz szczegółowo odniosą się do pozostałych zarzutów skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego.