Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydane na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1, w zw. art. 144 oraz art 123 § 1, art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej zwanej "k.p.a."), w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, ze zm.), utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] marca 2015 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie T., gm. R., oznaczonej nr ew. [...] (droga gminna) z przyległą działką o nr ew. [...], położoną w obrębie T. i działką o nr ew. [...], położoną w obrębie L..
Stan sprawy przedstawiał się następująco:
Pismem z 17 grudnia 2014 r. M. i T. K. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z żądaniem odtworzenia prawdziwej trasy drogi na działce nr [...], której część jest zawłaszczona przez J. i J. G. (właścicieli działki nr [...]), zgodnie z planem scaleniowym L., wskazując, że rozpoczęto wycinkę drzew na części działki nr [...].
Niniejszy wniosek (ze wskazaniem, że dotyczy on odtworzenia granic bądź rozgraniczenia nieruchomości) został przekazany wg właściwości Wójtowi Gminy R. celem rozpoznania.
Postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...] Wójt Gminy R. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości położonej w obrębie T., gm. R., wskazując, iż prawomocną decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] Wójt Gminy R. rozgraniczył ww. nieruchomości. W związku z tym uznał ponowne wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego za bezpodstawne.
W zażaleniu na powyższe postanowienie M. i T. K. wnieśli o niezabieranie z ich działki nr [...] trzech arów, gdyż jest to piąta część gospodarstwa.
Wskazanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., to sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Podstawą do odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem okoliczność, że wniosek dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W tym wypadku wszczęcie postępowania i procedowanie wiązałoby się z wystąpieniem kwalifikowanej wady prawnej, wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Następnie Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że ww. decyzją z [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy R. rozgraniczył nieruchomość położoną w obrębie T., gm. R. oznaczoną nr ew. [...] (droga gminna) z działką przyległą o nr ew. [...] położoną w obrębie T. i działką o nr ew. [...], położoną w obrębie L., która stała się ostateczna.
Zdaniem SKO z analizy sytuacji faktycznej i prawnej w niniejszej sprawie wynika, iż prawidłowo uznał organ I instancji, że zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości. Skoro bowiem rozgraniczenie ww. nieruchomości zostało dokonane prawomocną i ostateczną decyzją, to brak jest podstaw prawnych, aby ponownie procedować w tej sprawie. Ponadto Kolegium zauważyło, że M. i T. K. nie kwestionowali również sposobu zakwalifikowania swojego wystąpienia z 17 grudnia 2014 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie T. K. i M. K. zarzucili, iż na ich nieruchomości niesłusznie powstała droga gminna [...]. Na potwierdzenie swojej argumentacji załączyli szereg dokumentów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując wcześniejsze stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego cytowanego przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś wg kryteriów słuszności.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), określanej dalej jako p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego następuje wówczas, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone; były ustalone, ale stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych.
W konsekwencji ustalając w postępowaniu rozgraniczeniowym granice nieruchomości, tym samym określa się, do jakiego miejsca w terenie sięga prawo własności przysługujące właścicielom gruntów sąsiednich (por. postanowienie NSA z dnia 19 listopada 1982 r., I SA 1425/82, OSP 1984, Nr 3, poz. 46). Oznacza to, że w tym postępowaniu są realizowane przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności.
Postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości regulują przepisy Rozdziału 6. cyt. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 29-38). Nie sposób rozpatrywać kwestii związanych z postępowaniem rozgraniczeniowym przed organem administracji publicznej bez odniesienia się do przepisów regulujących rozgraniczenie nieruchomości w Kodeksie cywilnym. W art. 153 tego kodeksu określono podstawy rozgraniczenia nieruchomości prowadzonego przez sąd powszechny, natomiast w art. 152 zobowiązano właścicieli nieruchomości sąsiadujących do współdziałania przy rozgraniczeniu. Przy czym wskazać należy, iż zainicjowanie postępowania rozgraniczeniowego przed organem administracji publicznej nie jest współdziałaniem w rozumieniu art. 152 k.c., gdyż jest to uczestnictwo w toku postępowania administracyjnego, zaś regulacja zawarta w powołanym przepisie obliguje właścicieli nieruchomości sąsiadujących do dokonania polubownego rozgraniczenia, bez udziału w nim organów administracji publicznej czy sądu.
W świetle uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 1982 r., III CZP 9/82, OSNCP 1982, Nr 10, poz. 140, użyte w art. 152 k.c. pojęcie rozgraniczenia oznacza wytyczenie na powierzchni nieruchomości linii granicznej, której przebieg nie stanowi kwestii spornej.
Przepis art. 30 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, iż wójtowie (burmistrz, prezydent) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek. Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne przewidując możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu ogranicza ją, poprzez wskazanie w art. 30 ust. 2 jego przesłanek. Wynika zeń, że postępowanie o rozgraniczenie może być wszczęte z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku strony a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Istnieje jednak, znaczenie szersza możliwość prowadzenia postępowania na wniosek strony.
Oznacza to, że powiazanie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania rozgraniczeniowego ze spełnieniem jednej z wskazanych przesłanek wyklucza możliwość uznania organu administracji publicznej co do możliwości wszczęcia tego postępowania. Ustawa prawo geodezyjne i kartograficzne w sposób jednoznaczny rozstrzyga formę wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, jego wszczęcie zarówno na wniosek, jak i z urzędu następuje w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie.
Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie oznacza, że ostateczna decyzja o rozgraniczeniu (decyzja z [...] grudnia 2012 r. Wójta Gminy R.) wyłącza raz na zawsze możliwość powstania sporu granicznego. Stan faktyczny sprawy już rozstrzygniętej ostatecznie może się zmienić, a granice mogą ponownie stać się sporne. W takiej sytuacji będziemy mieli do czynienia nie ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją ostateczną, ale ze sprawą nową, co powoduje potrzebę wydania nowej decyzji. Wymaga to jednak wykazania, że rzeczywiście nastąpiła taka zmiana okoliczności faktycznych (lub prawnych), iż doszło do powstania nowej sprawy administracyjnej (rozgraniczeniowej).
Należy wskazać, że analiza tych zagadnień powinna zostać przeprowadzona po wszczęciu postępowania administracyjnego, aby możliwe było dokonywanie czynności wyjaśniających i dowodowych w trakcie postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm. – w dalszej części określana jako k.p.a.), a nie poza właściwym do tego trybem.
W przeciwnym razie (bez zaistnienia zmian wpływających na tożsamość sprawy) prowadzenie nowego postępowania rozgraniczeniowego nie byłoby zgodne z prawem, ponieważ decyzja kończąca to postępowanie byłaby dotknięta przesłanką nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. – jako sprawa już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W art. 16 § 1 k.p.a. wyrażona została zasada trwałości decyzji administracyjnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Przepis ten stanowi, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (a do takich należy niewątpliwie decyzja rozgraniczeniowa wydana na podstawie art. 33 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych.
Jeżeli kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje administracyjne rozstrzygające określoną sprawę co do istoty, a pierwsza z nich ma charakter ostateczny, druga dotknięta byłaby sankcją nieważności (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1250/09, CBOSA). Tożsamość sprawy, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wyraża się w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym, przy czym tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony, natomiast tożsamość w rozumieniu przedmiotowym oznacza tożsamość podstawy prawnej, stanu faktycznego oraz praw i obowiązków stron, które z nich wynikają. Tożsamość podmiotowa sprawy zostaje zachowana bez względu na ewentualne zmiany (następstwo prawne) stron postępowania. Powaga rzeczy osądzonej nie zostałaby naruszona jedynie w przypadku wydania decyzji co do istoty sprawy w postępowaniu wznowieniowym lub w innym trybie nadzwyczajnym – takie bowiem rozstrzygnięcie usuwałoby z obrotu prawnego uprzednio wydaną decyzję.
W związku z dopuszczalnością wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (w tym wznowieniowego) organ powinien rozważyć również, czy nie doszło do wyjścia na jaw nowych okoliczność faktycznych, istniejących w trakcie prowadzenia poprzedniego postępowania rozgraniczeniowego, ale nie znanych organowi, ewentualnie innych nieprawidłowości, ujętych w art. 145 § 1 k.p.a. lub w art. 156 § 1 k.p.a.
Nie można zaakceptować poglądu, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości związany jest wnioskiem strony i nie ma możliwości zbadania jego zasadności, w tym zakresu żądania na wczesnym etapie postępowania, jednak rozpatrzenie wniosku skarżących wymagało przede wszystkim ustalenia jego treści, a następnie dokładnego przenalizowania zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych, tj. m.in. czy doszło do zmian w faktycznych stosunkach własnościowych, w wyniku których przebieg granicy znów stał się sporny, jakie rozstrzygnięcia zostały wydane oraz czy nie zaszły inne nowe okoliczności. Tego jednak organ nie uczynił, wobec czego naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Wskazać ponadto należy, że treść wniosku skarżących może wskazywać w istocie na wolę skarżących wznowienia postępowania. W tym kontekście zważyć należy, iż w przypadkach, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Nie oznacza to jednak, że organ może pozostać bezczynny. Powinien bowiem udzielić wnoszącemu podanie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, zwłaszcza wówczas, gdy strona zwraca się z żądaniem załatwienia sprawy administracyjnej przez ten organ. (por. A. Wróbel /w/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, Lex 2013, t. 5 do art. 63). O tym, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracyjny, do którego strona pismo to skierowała.
Jednak w razie wątpliwości, organ administracyjny winien zapytać stronę o wyrażenie swego stanowiska, tak aby uwzględnić jak najszerzej słuszny interes obywatela (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania (art. 8 k.p.a.) oraz realizując nałożony przez art. 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok NSA w Krakowie z 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92, CBOSA).
W świetle art. 8 k.p.a. "organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej". Trudno za takie uznać postępowanie, jeśli odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła ze względu na niefortunne sformułowanie wniosku przez skarżących. Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a. "organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego". Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek".
Za naruszenie zasady informowania stron wynikającej z art. 9 k.p.a. zostało uznane nie tylko odmówienie udzielenia informacji, ale także nienależyte jej udzielenie, czy udzielenie informacji niewyczerpującej lub fałszywej, wprowadzającej w błąd (T. Górzyńska, Prawo do informacji i zasada jawności administracyjnej, Kraków 1999 r., s. 219, i nast. s. 224 i nast., J. Zimmermann, PiP 1993 r., z. 8, s. 116 i podana tam literatura). Takie rozumienie zasady informowania funkcjonuje, choć niejednolicie w orzecznictwie. Przykładowo w wyroku z dnia 2 lipca 1982 r., sygn. akt SA/Po 1122/83, GAP 1986 r. nr 4, s. 45 NSA uznał, że: "zgodnie z art. 9 Kpa organ prowadzący postępowanie (...) powinien pouczyć stronę (...), zwłaszcza gdy strona powołuje się na nieznajomość przepisów prawa"; w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2/117 NSA zawarł stwierdzenie, że: "obowiązek informowania strony przez organ administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków (...) ciąży na organie administracji państwowej, zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona po raz pierwszy zetknęła się za takimi problemami faktycznymi i prawnymi"; z kolei w wyroku NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r., sygn. akt SA/Ka 22/86, GAP 1988 r., nr 11, s. 45 znalazła się teza, że: "powinność wyjaśnienia treści żądania strony, w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez nią wniosków, wynika z ciążącego na organie administracji państwowej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy". Podobnie przyjęto m.in. w wyroku z dnia 28 września 1987 r. (sygn. akt IV SA 429/87, niepublik.).
W związku z tym organ I instancji winien był zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. wezwać skarżących do jednoznacznego sformułowania jakiego postępowania domagają się wszczęcia, jednocześnie informując o przysługujących prawach i możliwych trybach wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 8 i 9 k.p.a., jednakże z naruszeniem powołanych przepisów nie uczynił tego.
Skład orzekający uznaje, iż w trakcie całego postępowania (przed organami obu instancji) doszło do poważnego naruszenia zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a. W aktach sprawy trudno zaś odnaleźć jakiegokolwiek przejawu aktywności organów administracji w tym zakresie.
Przy ponownie prowadzonym postępowaniu organy związane będą przedstawioną oceną prawną na zasadzie art. 153 p.p.s.a., co oznacza konieczność wyjaśnienia stanu sprawy, zgodnie z przytoczonymi wymogami, wynikającymi z art. 7 i 77 k.p.a. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2009). Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować jedynie zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym trybie.
Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania, które niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik postępowania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., orzeczono jak w wyroku.