Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister"), powołując się na art.138§1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], stwierdzającą, że nieruchomość ziemska położona w S., obejmująca dawne parcele budowlane nr [...] oraz parcele gruntowe I kat.: [...], wchodzące w skład działek nr [...] o powierzchni 0,93 ha o nr [...] o powierzchni 2,76 ha (objęte księgami wieczystymi KW nr [...] i [...]), stanowiące zespół pałacowo – parkowy, podpada pod działanie art.2 ust.1 lit.e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.), dalej "dekretu" i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Referując przebieg postępowania administracyjnego, poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., Minister wskazał, co następuje:
Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2004 r. oraz pismem z dnia [...] marca 2004 r. J. M. (dalej "skarżący") wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie, że wskazana powyżej nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień art. 2 ust.1 lit. e dekretu.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wojewoda [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod przepisy dekretu.
Skarżący wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2004 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Minister uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2004 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda ponownie stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Skarżący wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r.
Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister uchylił w całości decyzję Wojewody i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda po raz kolejny stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Skarżący wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r.
Rozpatrzywszy odwołanie od decyzji Wojewody zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Minister dostrzegł przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r. i umorzenia postępowania pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko, Minister powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, podnosząc, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach przeprowadzonej reformy rolnej w drodze postępowania administracyjnego, a sprawy takie winny być rozpoznawane przez sądy powszechne. W konsekwencji powyższego decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2009 r., orzekająca w wyżej wymienionym przedmiocie co do meritum, jest pozbawiona podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do jej uchylenia i stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, prowadzącego do umorzenia tego postępowania.
Skarżący J. M. wniósł do Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2010 r.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z art. 188 a contrario Konstytucji RP z 1997 r., polegające na bezpodstawnym uznaniu za wiążące i oparciu zaskarżonej decyzji wyłącznie na uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., w sytuacji, gdy organy administracyjne związane są wyłącznie wyrokami Trybunału Konstytucyjnego o charakterze konstytutywnym, określonymi w art. 188 Konstytucji RP, a nie motywami wyrażonymi w uzasadnieniu typowo formalnego i wpadkowego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego,
- - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez bezzasadne umorzenie postępowania pierwszej instancji i zajęcie w danym orzeczeniu stanowiska sprzecznego z obowiązującą wszystkie organy oraz sądy administracyjne uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OPS 2/06,
- - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu i umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w sytuacji, gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż funkcjonującą w obrocie prawnym podstawą dla wydania takiej decyzji są przepisy obowiązującego nadal dekretu, a przede wszystkim obowiązująca i niezmodyfikowana w nowszym orzecznictwie uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06,
- - art. 6 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne ich niezastosowanie i brak wskazania w decyzji i jej uzasadnieniu podstawy prawnej oraz brak uzasadnienia prawnego dlaczego organ uznał, iż motywy wyrażone w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. P 107/08 są wiążące dla organu administracyjnego i wpływają na ocenę mocy wiążącej przepisów dekretu
- - art. 8, art. 11, art. 12 w zw. z 107 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne ich niezastosowanie i brak odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji oceny argumentów przemawiających za uwzględnieniem wniosku inicjującego postępowanie, podczas gdy, uzasadnienie decyzji nie może ograniczać się tylko do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej,
- - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wydanych w niniejszej sprawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2008 r. i z dnia [...] listopada 2006 r. uchylających wcześniejsze decyzje Wojewody [...] i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Stosownie do art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W oparciu o wskazane wyżej regulacje Sąd, działając z urzędu stwierdził nieważność decyzji zaskarżonej, decyzji organu I instancji oraz dwóch decyzji poprzedzających te orzeczenia.
Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd administracyjny:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Z cytowanego powyżej przepisu wynika m.in., że uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (por. Komentarz do art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).
Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
- 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
- 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
- 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
- 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
- 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
- 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Z cytowanego wyżej art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że stwierdzeniu nieważności podlega decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Jak podnosi się w doktrynie, na tle tego pojęcia (rażące naruszenie prawa) występuje wiele wątpliwości. Orzecznictwo niejednolicie kwalifikuje bowiem naruszenia przepisów materialnych, kompetencyjnych i procesowych. W większości pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych, jednak się do tego nie ogranicza (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej LEX/el. 2010 Komentarz bieżący do art.156 kodeksu postępowania administracyjnego).
Dalej w przywołanym komentarzu podkreśla się, że w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08, Lex nr 475235: "Posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące". Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia.
W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40, zwłaszcza s. 241-243).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy wskazać, co następuje:
Zgodnie z art.127 § 1 i § 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Zgodnie z art.138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Zgodnie z art.138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z analizy powyższych przepisów postępowania administracyjnego wynika oczywisty wniosek, że rozpatrując odwołanie danej strony od decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć to odwołanie jedną decyzją odwoławczą, zawierającą jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art.138 § 1 pkt 1 - 3 albo § 2 k.p.a.
Powyższe uznać należy za fundamentalną zasadę administracyjnego postępowania odwoławczego.
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika natomiast, że:
- - zaskarżona obecnie do Sądu odwoławcza decyzja Ministra z dnia [...] sierpnia 2010 r. (decyzja organu II instancji) została wydana na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. (decyzji organu I instancji),
- - decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. zapadła z kolei w wyniku uchylenia przez Ministra, wcześniejszą decyzją odwoławczą z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, poprzedniej decyzji Wojewody [...] wydanej w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji, tj. decyzji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] i przekazania Wojewodzie sprawy do ponownego rozpoznania (pierwsza decyzja odwoławcza z dnia [...] października 2008 r., wydana na podstawie art.138§2 k.p.a.),
- - w dniu [...] października 2008 r. Minister wydał jednakże jeszcze jedną decyzję odwoławczą, rozpatrującą to samo odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., również opatrzoną numerem [...], tym razem uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie pierwszej instancji (druga decyzja odwoławcza z dnia [...] października 2008 r., wydana na podstawie art.138 §1 pkt 2 k.p.a.).
Sytuację tego rodzaju uznać należy za w sposób oczywisty niedopuszczalną z punktu widzenia przepisów postępowania administracyjnego.
W obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa orzeczenia odwoławcze wydane w wyniku rozpatrzenia tego samego odwołania od decyzji organu I instancji, rozpatrujące przy tym te odwołanie w całkowicie odmienny sposób.
Uznać zatem należy, że obie wskazane wyżej decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2008 r. nr [...] wydano z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. z naruszeniem art.138 k.p.a., z którego to przepisu wynika, jak już wcześniej wspomniano, że jedno odwołanie od decyzji organu I instancji, wniesione przez stronę należy rozpatrzyć jedną decyzją odwoławczą.
W konsekwencji powyższego uznać należy, że wcześniejsze odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. zostało rozpatrzone w sposób prawnie nieskuteczny. W braku skutecznego prawnie rozstrzygnięcia przez Ministra postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji, wydanie przez ten organ, tj. przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 2009 r. ponownego orzeczenia w sprawie, a następnie rozpatrzenie przez Ministra, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., odwołania od tej decyzji, należy zakwalifikować również jako naruszenie przez te organy przepisów postępowania administracyjnego w sposób rażący.
Z tej racji należało stwierdzić nieważność również decyzji Wojewody [....] z dnia [...] lipca 2009 r. oraz zaskarżonej obecnie decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2010 r.
Stwierdzenie nieważności tychże orzeczeń z przyczyn wskazanych powyżej czyni bezprzedmiotowym dokonywanie przez Sąd ich szczegółowej kontroli.
W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister będzie zobowiązany do prawidłowego rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art.145§ 1 pkt 2 ustawy, art.152 i art.200 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.