Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o warunkach zabudowy.
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
[...] Sp. z o.o. złożyła w dniu 28 listopada 2005 r. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym na działce nr ewidencyjny [...] w obrębie [...] przy ul. [...] nr [...] w Dzielnicy [...] W..
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania M. i P. K.Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność uzasadnienia wyznaczenia konkretnych parametrów, a także wyjaśnienia kwestii wielkości planowanej zabudowy.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i P. K., wskazując na niezgodności wyznaczonych parametrów z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Rozpoznając sprawę w następstwie odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m.in. na konieczność wyczerpującego uzasadnienia decyzji w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw do zastosowania przepisów § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej: "k.p.a." poprzez błędne ustalenie istnienia faktów prawotwórczych oraz błędną ocenę prawną ustalonych faktów;
- 2. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady humanizacji w stosunkach jednostki z organami administracji publicznej i biurokratyczne załatwianie sprawy;
- 3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji uchybił obowiązkowi zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy wszystkie strony postępowania zostały o nim poinformowane;
- 4. art. 61 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że strony nie zostały powiadomione o toczącym się postępowaniu, pomimo że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ I instancji prawidłowo zawiadomił wszystkie strony o toczącym się postępowaniu;
- 5. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów przywołanego przepisu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji
Sygn. akt IV SA/Wa 200/09 publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu błędnego przyjęcia przez organ odwoławczy, iż organ I instancji uchybił obowiązkowi zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu należy wskazać, iż SKO w [...] zasadnie przyjęło, iż doręczenie decyzji jednej ze stron postępowania – J. R., która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów i budynków zamieszkuje w W., na adres korespondencyjny, z uwagi na brak w aktach dokumentu stanowiącego upoważnienia do odbioru korespondencji przez P. R., stanowi okoliczność, która uniemożliwia dokonanie ustaleń w przedmiocie skutecznego doręczenia decyzji.
Również wskazany przez organ odwoławczy brak ustaleń w zakresie stanu prawnego działki nr [...], która przylega do terenu planowanej inwestycji, nie pozwala na stwierdzenie, czy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją został prawidłowo ustalony krąg osób, którym przysługuje status strony.
Należy w powyższym kontekście podkreślić, iż koniecznym elementem postępowania jest prawidłowe ustalenie stron postępowania, których interesu prawnego to postępowanie dotyczy. Brak ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie podstawowych zasad określonych w przepisach k.p.a., m.in. art. 9 i 10 k.p.a. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje w nim status strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a.- skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszającej przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
W odniesieniu do zarzutów o charakterze materialnoprawnym należy podnieść, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danego terenu jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jak również ustalenie, że
Sygn. akt IV SA/Wa 200/09 istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 500).
Szczegółowe warunki określenia cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, zaś ust. 2 wskazuje, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. W kontekście powyższego, zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, iż ustalenie przez Prezydenta W. w załączniku do decyzji z dnia 21 sierpnia 2008 r. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki stanowiącej teren planowanej inwestycji na
Sygn. akt IV SA/Wa 200/09 poziomie 55%, w sytuacji gdy średni wskaźnik dla analizowanego obszaru wynosi 50%, powinno być poprzedzone analizą wielkości wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości w obszarze podlegającym analizie. Podkreślenia wymaga bowiem, iż w przypadku gdy organ I instancji przyjął odmienny od wskazanego w § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, to winien takie stanowisko szczegółowo uzasadnić, albowiem wyznaczenie wskaźnika na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia nie jest dowolne i musi znajdować potwierdzenie w ustaleniach analizy, a konsekwencji znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia. Za niewystarczające w tym zakresie uznać należy odwołanie się w pkt. 3 części tekstowej analizy do nowej zabudowy, bez wskazania, jakie posiada ona parametry. W tej sytuacji uznać należy, iż organ I instancji naruszył przepisy procedury, tj. art. 107 § 1 k.p.a., który wymaga należytego uzasadnienia decyzji.
Za zasadne uznać należy również stanowisko organu odwoławczego co do braku uzasadnienia decyzji I instancji w odniesieniu do przyjętej wysokości projektowanego budynku. Wskazać należy, iż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczono natomiast wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. Zasadnie w tym kontekście wykazano, iż pomimo powołania przez organ I instancji przepisu § 7 ust. 4 stanowiącego odstępstwo od normy ogólnej, brak jest analizy wysokości budynków na nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym. Brak analizy w tym zakresie stanowi naruszenie obowiązku rozpatrzenia przez organ całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, które może mieć wpływ na wynik sprawy, mając na względzie, iż - jak wskazano w skardze - określona na 14 metrów wysokość projektowanego budynku odpowiada czterem kondygnacjom, zaś z części graficznej analizy wynika, że budynki znajdujące się w bezpośrednim otoczeniu terenu planowanej inwestycji posiadają trzy kondygnacje.
W ocenie sądu, za nieuprawniony uznać należy ponadto zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa. Wskazać bowiem należy, iż zasada ta chroni w równym zakresie wszystkie strony postępowania administracyjnego, również te osoby, które mają prawo, w granicach określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do ochrony własnego
Sygn. akt IV SA/Wa 200/09 interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.