Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy Z. uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011r. nakładające na Wójta Gminy Z. karę w wymiarze 3 500 zł za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i orzekł na nowo w tym zakresie w ten sposób, że wymierzył Wójtowi Gminy Z. karę w wysokości 6 000 zł za 12 dni zwłoki w wydaniu wymienionej decyzji. W pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu wskazano, że K. Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w T. pismem z dnia [...] września 2010r., które wpłynęło do urzędu tego samego dnia, wystąpiła do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznego, polegającej na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia – połączenie technologiczne gazociągów ś/c T. w miejscowości A. Pismem z dnia [...] września 2010r. Wójt Gminy Z. na zasadzie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia [...] września 2010r., które wpłynęło do Urzędu Gminy Z. w dniu [...] września 2010r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt Gminy wydał w dniu [...] grudnia 2010r. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Następnie Wojewoda [...] na zasadzie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydał w dniu [...] lipca 2011r. postanowienie w sprawie wymierzenia Wójtowi Gminy Z. kary pieniężnej w wysokości 3500 zł za 7 dni zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej w dniu [...] grudnia 2010r. Na powyższe postanowienie zażalenie do Ministra Infrastruktury wniósł Wójt Gminy Z. Podniesiono, że powodem opóźnienia w wydaniu decyzji była potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ uzgadniający projekt decyzji tj. przez Zarząd Dróg Powiatowych w S. Tym samym termin ten należy uznać jako przyczynę niezależną od organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 51 ust. 2c ustawy.
W ocenie Wójta brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ uzgadniający stanowiłoby naruszenie art. 7 kpa. Ponadto postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w S. miało charakter prejudycjalny dla wydania decyzji lokalizacyjnej, stąd organ prowadzący postępowanie uznał, że należy poczekać na jego wydanie.
Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W takiej sprawie kompetencje wojewody ograniczają się jedynie do ustalenia czy został przekroczony termin wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy, a jeżeli tak, to o ile dni. Z literalnego brzemienia przywołanego przepisu wynika, że termin wydania decyzji liczony jest od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji i nie ma znaczenia czy wniosek jest kompletny czy też nie. Na potwierdzenie takiej tezy organ przywołał wyroki sądów administracyjnych, które zapadły na tle analogicznie brzmiącego art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.
Prawo budowlane. Wobec tego początkiem biegu terminu 65 dni do wydania decyzji był dzień 4 września 2010r. tj. dzień następny po dniu, w którym wpłynął do organu wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Skoro pismem z dnia [...] września 2010r. Wójt Gminy Z. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku i pismo to zostało nadane w tym samym dniu w polskiej placówce pocztowej, to od dnia [...] września 2010r. bieg 65-dniowego terminu został wstrzymany. Po uzupełnieniu braków formalnych bieg terminu został w dniu [...] września 2010r. wznowiony. W okresie od dnia [...] do [...] września 2010r. bieg 65-dniowy na wydanie decyzji był wstrzymany i okres powyższy należy zaliczyć do okresu opóźnień spowodowanych z winy strony, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy.
Dalej organ wskazał, że w dniu [...] września 2010r. zostały nadane dwa pisma Wójta Gminy Z. o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej skierowane do Zarządu Dróg Powiatowych w S. i Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. Wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany do dokonania określonej czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy. Począwszy od dnia [...] września 2010r., czyli dnia następnego po dniu, w którym dokonano nadania w placówce pocztowej, bieg 65 – dniowego terminu na wydanie decyzji został wstrzymany. Wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji wpłynęły do organów uzgadniających w dniu [...] października 2010r., co oznacza, iż organy te miały termin na zajęcie stanowiska do dnia [...] października 2010r. Ponieważ żaden z organów uzgadniających nie zajął stanowiska w wymienionym terminie, Wójt winien podjąć postępowanie.
Dalej organ wywiódł, że postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w S. uzgadniające projekt decyzji zostało wydane po upływie 2 tygodniowego terminu, pomimo, że w aktach znajduje się postanowienie tego organu z dnia [...] września 2010r.
W konsekwencji Minister uznał, że do biegu terminu 65 dni nie wlicza się okresu od dnia [...] do [...] września 2010r. (włącznie) i okresu od [...] września 2010r. do [...] października 2010r. (włącznie), a więc 27 dni. Natomiast od dnia [...] września 2010r. (dzień następny po dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej) do dnia [...] grudnia 2010r. (data wydania decyzji lokalizacyjnej) minęło 104 dni.
W ocenie Ministra organ I instancji błędnie ustalił dzień, w którym rozpoczął bieg 65 dniowy na wydanie decyzji. Wojewoda błędnie uznał, że początkiem tego terminu był dzień [...] września 2010r. tj. dzień następny po dniu złożenia przez inwestora kompletnego wniosku (uzupełnieniu braków formalnych wniosku). Termin ten bowiem rozpoczął bieg w dniu [...] września 2010r. tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Gminy wpłynął wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej. Skutkiem powyższego jest błędne wskazanie, że termin 65 dni został przekroczony o 7 dni, podczas gdy został przekroczony o 12 dni.
W dalszym ciągu uzasadnienia Minister wywiódł, że zakaz pogarszania sytuacji strony skarżącej wyrażony w art. 139 kpa w zw. z art. 144 kpa doznaje ograniczeń, gdy zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Możliwość zmiany postanowienia na niekorzyść strony żalącej się stwarza naruszenie rażące, kwalifikowane. Obowiązkiem organu wyższego stopnia, który odstępuje od zakazu wyrażonego w art. 139 kpa jest szczegółowe wykazanie, że kwestionowane postanowienie rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść postanowienia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewody [...] ustalono karę pieniężną w wysokości odpowiadającej 7 dni zwłoki, podczas gdy Wójt Gminy Z. wydał decyzję po upływie 12 dni od upływu terminu ustawowego. Tym samym należało uznać, że w części dotyczącej określenia wysokości kary pieniężnej postanowienie Wojewody [...] rażąco narusza prawo.
Dalej Minister uznał, że data postanowienia Wojewody [...] została omyłkowo wskazana jako [...] lipca 2010r, skoro odnosi się do decyzji lokalizacyjnej wydanej w dniu [...] grudnia 2010r. Błąd ten ma charakter oczywistej omyłki, a właściwą datą orzeczenia organu I instancji jest dzień [...] lipca 2011r.
Skargę na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego wniósł Wójt Gminy Z. zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.) przez przyjęcie, że okres od [...] września 2010r. do dnia [...] września 2010r. należy zaliczyć do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz naruszenie art. 139 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez wydanie na skutek zażalenia skarżącego orzeczenia na jego niekorzyść.
Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra, że termin 65 dni na wydanie decyzji lokalizacyjnej należy liczyć od dnia złożenia wniosku niezależnie od tego, czy wniosek jest kompletny. Skarga przywołuje wyroki sądów administracyjnych, które zapadły na gruncie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 12 września 2008r. sygn. akt II OSK 1012/07, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 1794/07, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 571/08, wyrok NSA z dnia 17 maja 2011r. sygn. akt II OSK 330/11) i wywodzi, że termin 65 dni należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). W przypadku gdy wniosek nie spełnia wymagań formalnych termin należy liczyć od daty usunięcia tych braków formalnych.
W ocenie skarżącego wniosek został uzupełniony pismem z dnia [...] września 2010r, które wpłynęło do urzędu w dniu [...] września 2010r. Stąd też bieg terminu 65 dni na wydanie decyzji winien rozpocząć się dnia następnego tj. [...] września 2010r.
Skarga dalej wywodzi, że organ nie wykazał, aby zaistniały podstawy do odejścia od obowiązującej zasady zakazu reformationis in peius.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdza, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji (odpowiednio postanowienia) na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określona w powołanym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony w postępowaniu administracyjnym. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu II instancji.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie na niekorzyść Wójta Gminy Z., co wynika z prostego porównania z postanowieniem wydanym przez Wojewodę [...]. Została bowiem podwyższona kwota kary za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Faktu orzeczenia na niekorzyść strony nie kwestionuje również sam organ odwoławczy, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przeprowadza wywód z jakiego powodu odstąpił od zasady zakazu reformationis in peius.
Możliwość odstąpienia od omawianej zasady usprawiedliwiona jest wystąpieniem dwóch przesłanek: zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Charakter obu przesłanek został precyzyjnie wyjaśniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1149/04 (Lex 165003). W orzeczeniu tym sąd zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z kolei rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a., ale wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, choćby nie w stopniu rażącym.
Orzecznictwo i doktryna stoi na zgodnym stanowisku, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 1986 r. sygn. akt II SA 1500/85 formułując tezę, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie Minister podjął próbę wykazania, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011r. rażąco naruszyło prawo tj. art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 647) i z tego względu dopuszczalne było odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius. Jednak w ocenie Sądu stanowisko powyższe nie znajduje uzasadnienia.
Mianowicie na tle stosowania art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010r, Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który to przepis brzmi analogicznie do stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapadło szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołanych zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i w skardze. Analiza tych rozstrzygnięć wskazuje, że istnieje rozbieżność w zakresie wykładni sformułowania "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". Część orzeczeń przychyla się za tezą, że termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego należy liczyć zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, jeżeli wniosek ten czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 64 § 2 k.p.a.). W przypadku kiedy wniosek nie spełnia tych wymagań wymieniony termin należy liczyć od dnia usunięcia braków formalnych bowiem wszczęcie postępowania może spowodować tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi (vide wyrok NSA z dnia 12 września 2008r. sygn. akt II OSK 1012/07, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009r. sygn. akt II OSK 1794/07, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 571/08, wyrok NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt II OSK 1673/08).
Z drugiej strony zostały wydane orzeczenia wskazujące, że brzmienie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wyraźnie wskazuje na początek biegu terminu 65 dniowego na wydanie decyzji lokalizacyjnej i jest nim dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, niezależnie czy wniosek ów jest kompletny (vide wyrok NSA z dnia 5 marca 2009r. sygn. akt II OSK 305/08).
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, w świetle którego nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 76 i powołane tam orzecznictwo). Z kolei w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 57/08) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organów administracji publicznej).
W kontekście przywołanych powyżej wyroków NSA wskazujących na wątpliwości interpretacyjne przy stosowaniu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, które można przenieść na grunt analogicznej normy art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek Ministra, że organ I instancji rażąco naruszył prawo przyjmując, że zwłoka Wójta Gminy Z. może być brana pod uwagę dopiero od daty usunięcia braków formalnych wniosku przez inwestora pozostaje w sprzeczności z art. 139 k.p.a.. Mianowicie przy istnieniu sporu co do wykładni danego przepisu prawa materialnego – a taki ma miejsce w niniejszej sprawie, co wynika z przywołanego orzecznictwa – nie można skutecznie wywodzić, że proponowane przez organ I instancji rozstrzygnięcie przy zastosowaniu normy podlegającej tej różnorakiej interpretacji rażąco narusza prawo. A właśnie taka przesłanka – w świetle brzmienia art. 139 k.p.a. - umożliwia organowi odwoławczemu wydanie rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony odwołującej się.
Zakaz pogarszania sytuacji żalącego się Wójta Gminy Z. jest bezwzględny i jedynie dwie przesłanki wyłączyć mogłyby ów zakaz. Powoływana przez Ministra przesłanka rażącego naruszenia prawa nie wystąpiła, natomiast kwestia rażącego naruszenia interesu społecznego nie była badana.
Sąd zatem doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie naruszyło przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność jego uchylenia.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Pkt 2. wyroku znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zapadło w oparciu o art. 200 p.p.s.a.