Uzasadnienie
Zarząd Dzielnicy B. W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze. zm.), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie wraz z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] z zakresu infrastruktury na działkach o nr ew.: [...], [...], [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. [...] w Dzielnicy B. W. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w obszarze analizowanym znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w części z towarzyszącymi usługami. Na analizowanym terenie występują zarówno budynki mieszkalne wolno stojące jak i w zabudowie bliźniaczej. Ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji organ pierwszej instancji uznał, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) w stosunku do powierzchni działki o nr ew. [...] z obrębu [...] nie może być wyższy niż 0,3.
Minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla działki inwestycyjnej ustalono, że wynosi 40 %. Wyjaśniono, iż z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ternu wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wynosi 0,245. Na uzasadnienie dopuszczenia innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, niż średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wskazano, iż planowany nowy budynek mieszkalny jednorodzinny będzie zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku mieszkalnego tak, że oba budynki stworzą zabudowę bliźniaczą. Podkreślono, że w obszarze analizowanym występują nieruchomości z zabudową bliźniaczą, na których stosunek wielkości powierzchni zabudowy dwóch budynków mieszkalnych do powierzchni terenu jest wyższy niż średni dla obszaru. Na części nieruchomości jak np. [...] [...] i [...], [...] [...] i [...], [...][...] i [...], [...] [...] i [...], [...] [...] i [...] wskaźnik ten wynosi od 0,3 do 0,42.
Ustalając natomiast warunki ochrony i kształtowania środowiska organ pierwszej instancji wskazał, że usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości na której planowane jest przedsięwzięcie może nastąpić za zezwoleniem właściwego organu wydanym na wniosek posiadacza nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła H. G. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie zapewnia kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności gabarytów oraz intensywności jego wykorzystania.
W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy wytyczył obszar analizowany, z którego wynika, że na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej ul. [...] istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne, także w zabudowie bliźniaczej. Po przeanalizowaniu ustalonych wskaźników nowej zabudowy organ odwoławczy uznał, że zostały one wytyczone zgodnie z prawem. Podkreślono, iż ustalenie niektórych parametrów w sposób odbiegający od średniej, jest uzasadnione zarówno w decyzji organu pierwszej instancji jak i w analizie tekstowej.
Odnosząc się do zarzutów, zawartych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z obowiązującym prawem organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie powinien wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tego też względu uznano, że podnoszona przez skarżącą kwestia możliwości wycinki drzew do realizacji inwestycji rozstrzygana jest w odrębnym postępowaniu.
Nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji H. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości w stosunki do działki inwestycyjnej. W ocenie skarżącej ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stoi w sprzeczności z zasadami prawidłowego zagospodarowania przestrzennego analizowanego terenu, zaburza bowiem harmonię całości istniejącego zagospodarowania. Wyraża się to w niezapewnieniu kontynuacji w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, a w szczególności gabarytów oraz intensywności jego wykorzystania. Zdaniem skarżącej planowana inwestycja stanowiłaby w analizowanym obszarze przypadek wyjątkowy i odosobniony, a przez to zaburzający przyjęty i przez wiele lat kontynuowany ład urbanistyczny. Jej realizacja doprowadziłaby faktycznie do powstania trzech domów mieszkalnych na jednej działce gruntu o pow. 800 m2.
Jednocześnie czyniłaby przyjęty wskaźnik zabudowy na poziomie 30% całkowicie nierealnym. W ocenie skarżącej żadna z działek sąsiadujących nie posiada tak intensywnej zabudowy. Skarżąca podkreśliła, że ze wszystkich działek wymienionych w treści załącznika nr 2a do przedmiotowej decyzji, tylko dwie, położone przy ul. [...], mają powierzchnię mniejszą niż 270 m2.
Ponadto skarżąca wskazała, że warunki zabudowy ustalone dla przedmiotowej inwestycji stanowią poważne zagrożenie dla istniejącego drzewostanu, stoją w sprzeczności z zasadą jego ochrony.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r., którą utrzymano w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy B. W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie wraz z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] z zakresu infrastruktury na działkach o nr ew.: [...], [...], [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ul. [...] w Dzielnicy B. W. Na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wobec tego zastosowanie znajdują przepisy art. 50 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Niespełnienie jednego z warunków wyklucza uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu wyjaśnienia czy warunki określone w art. 61 ust. 1-5 zostały spełnione. Powołany przepis wskazuje, że niezwykle istotnym dla określenia warunków zagospodarowania terenu jest dostosowanie nowej zabudowy do cech i parametrów wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy. Ta zasada dobrego sąsiedztwa ma prowadzić do ukształtowania przestrzeni tworzącej harmonijną całość oraz uwzględnienia wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno - gospodarczych, środowiskowych, kulturowych. Kontynuacja funkcji o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że zabudowa (lub nowy sposób użytkowania obiektu) musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu.
Oznacza to, że nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Gdy natomiast wykazana zostanie sprzeczność pomiędzy zabudową istniejącą a planowaną przestaje być ona dopuszczalna. W przypadku zatem, gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie powinien odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W celu zapewnienia realizacji wskazanych powyżej wymagań organ wydający decyzję przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Cechy jakim odpowiadać musi nowa zabudowa określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).
Zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 ww. rozporządzenia).
W przedmiotowej sprawie orzekające organy ustaliły, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) w stosunku do powierzchni działki nr ew. [...] nie może być niższy niż 0,3. Wskaźnik ten został wyznaczony zatem w inny sposób niż wynikający z ust. 1 § 5 ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu wyznaczenie wskaźnika o wartości odbiegającej od średniej wynikającej z analizy było jednak w niniejszej sprawie dopuszczalne. Należy mieć bowiem na uwadze, iż planowany nowy budynek mieszkalny jednorodzinny będzie zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku mieszkalnego, zatem oba budynki stworzą zabudowę bliźniaczą. Z załącznika nr 2a do decyzji organu pierwszej instancji wynika, że w obszarze analizowanym występują nieruchomości z zabudową bliźniaczą. Wskaźnik nowej zabudowy na tych nieruchomościach wynosi od 0,3 do 0,42, a zatem jest wyższy niż średni na obszarze analizowanym.
Ta okoliczność dawała podstawę do uznania, że w stosunku do przedmiotowej inwestycji dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy niż średniego wskaźnika tej wielkości. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że ustalenie w decyzji organu pierwszej instancji niektórych parametrów, w tym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w sposób odbiegający od średniej, odpowiada prawu.
Nie jest zatem trafny zarzut skargi, iż planowana inwestycja stanowić będzie w analizowanym obszarze przypadek wyjątkowy i odosobniony. Przeprowadzona analiza wykazała, że w analizowanym obszarze występują budynki w zabudowie bliźniaczej, gdzie wskaźnik wielkości nowej zabudowy odpowiada ustalonemu w zaskarżonej decyzji.
Wobec tego, w sytuacji gdy sąsiednie nieruchomości są zabudowane, a planowana inwestycja dostosowana jest do istniejącej zabudowy zarówno pod względem urbanistycznym jak i architektonicznym, a także możliwa do pogodzenia z dotychczasową funkcją zabudowy, przyczyną rozstrzygnięcia odmownego z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Sytuacja taka nie zachodzi jednakże w rozpatrywanej sprawie.
Nie może odnieść również zamierzonego skutku zarzut skarżącej wskazujący na obowiązek określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy sposobu ochrony istniejącego drzewostanu. Jak słusznie wskazało Kolegium, uregulowanie kwestii ewentualnej wycinki drzew, koniecznej do realizacji inwestycji odbywa się w innym postępowaniu. Usunięcie drzew lub krzewów z terenu przedmiotowej nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem właściwego organu wydanym w odrębnym postępowaniu. Orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organy nie były zatem władne do oceny kwestii dopuszczalności wycinki drzew z terenu planowanej inwestycji.
Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter promesy, wiążącej organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w tym sensie, że przesądza ona o możliwości realizacji na danym terenie planowanej inwestycji. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób trzecich. Inwestor dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę jest zobowiązany wykazać swe prawa do terenu i wskazać szczegółowe rozwiązania techniczne. Oznacza to, że zarzuty skarżącej, związane z naruszeniem jej interesu jako właścicielki działki sąsiadującej z planowaną inwestycją, będą mogły być skutecznie podnoszone dopiero na etapie pozwolenia na budowę.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.