Uzasadnienie
Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].07.2013 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...].06.2013 r. zawieszające postępowanie w sprawie o zmianę danych w ewidencji gruntów w stosunku do działek ew. [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] (pochodzących z archiwalnej działki nr [...]), polegającą na przywróceniu wpisów sprzed zmiany, tj. wpisu NN-właściciel nieustalony w pozycji "właściciel" oraz wpisu Dyrekcji Okręgowej K. w W. w pozycji władającego, w miejsce obecnie wskazanego Skarbu Państwa jako właściciela oraz P. S.A. jako użytkownika wieczystego.
Podstawą zawieszenia tego postępowania ewidencyjnego, wskazaną przez organy obu instancji (art. 94 pkt 4 K.p.a.), był fakt pozostawania w toku przed innym organem postępowania z wniosku P. S.A. z [...].02.2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie art. 37a ustawy z 8.09.2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U nr 84, poz. 948 ze zm.) gruntu dawnej działki [...], o pow. 2,4517 ha. Przyjęto, że dopiero to postępowanie wykaże, czy P. S.A. nabyła z dniem [...].06.2003 r. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego terenu i własność położonych na nim budynków.
Jako podstawę dokonania aktualnych wpisów w ewidencji organy wskazały ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w zw. z art. 9s ust. 3 oraz 9s ust. 3b ustawy o transporcie kolejowym. Stanowisko to zakwestionowała P. S.A. powołując się na art. 9s ust. 6 cyt. ustawy i wywodząc, że przepisy zastosowane przez organ ewidencyjny nie znajdowały zastosowania ze względu na fakt, iż nieruchomości te pozostawały uprzednio w użytkowaniu wieczystym P. S.A.
Organ odwoławczy jako uzasadnienie utrzymania postanowienia zawieszającego przedmiotowe postępowanie ewidencyjne wskazał, że organy administracji geodezyjnej nie są władne samodzielnie rozstrzygać spornych praw do gruntu, a jedynie rejestrują stwierdzone w dokumentach stany prawne. Stwierdził także, iż treść wniosku P. S.A. wskazuje na istnienie sporu o własność, przez zakwestionowanie prawa własności Skarbu Państwa do przedmiotowych działek.
We wniesionej skardze, podobnie jak i w uprzednim zażaleniu, pełnomocnik skarżącej zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 94 pkt 4 K.p.a. Wskazał, iż przepis ten winien być zastosowany przed dokonaniem aktualnego wpisu w ewidencji, w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2008 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej - budowy dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - wiadukt drogowy w ciągu ulic [...] i [...] oraz linii kolejowej [...]. Wynika to z faktu, że skarżąca wniosek o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego tego gruntu złożyła już [...].02.2007 r. Zatem przed wydaniem wskazanej i stanowiącej podstawę dokonania aktualnych zmian, decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2008 r. postępowanie to już było w toku. Zostanie w nim wydana decyzja deklaratoryjna, a nie konstytutywna.
Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że nigdy nie kwestionowała własności Skarbu Państwa do tego terenu. Powołując się na art. 9s ust. 6 cyt. ustawy o transporcie kolejowym stwierdziła, że przepisy zastosowane przez organ ewidencyjny prowadzące do wpisania jako władającego P. S.A., nie znajdowały zastosowania w tej sprawie ze względu na fakt, iż nieruchomości te pozostawały uprzednio w użytkowaniu wieczystym P. SA Jednocześnie w myśl art. 9x ust. 6 cyt. ustawy użytkowanie wieczyste służące P. S.A. do tego terenu nie wygasło na skutek przeznaczenia na pas gruntu pod linię kolejową nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, oddanej w to użytkowanie wieczyste. P. S.A., jak wywodzi skarga, nabyła z dniem [...].06.2003 r. prawo użytkowania wieczystego tego terenu i własność położonych na nim budynków. Organ ewidencyjny zatem nie był uprawniony do ignorowania stanów prawnych powstałych z mocy prawa i uznania ich za nieistniejące, z uwagi na brak decyzji deklaratoryjnej, której pozyskanie w sposób nieuprawniony uznano za zagadnienie wstępne.
W ocenie skarżącej organ uchybił art. 7 oraz 77 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak analizy przepisów obowiązującego prawa.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odnosząc się do zawartych w niej zarzutów, podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.
Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż legalność postanowień obu instancji budzi zasadnicze zastrzeżenia Sądu.
Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju i systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami. W art. 20 tej ustawy zostały określone informacje, jakie powinna zawierać ewidencja gruntów i budynków. W odniesieniu do gruntów są to informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Z treści tych przepisów wynika - co już wielokrotnie potwierdzały sądy administracyjne w swym orzecznictwie - że zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny. Rejestr odzwierciedla aktualny stan prawny nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Nie może zatem rozstrzygać sporów co do prawa własności gruntu, ani nadawać prawa do nieruchomości. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można nadto dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich (tak wyroki NSA o sygn. akt: II SA 766/98, II SA 1824/95, II SA 914/98).
Należy także zwrócić uwagę, że w myśl art. 23 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Niejednokrotnie jednak prawa do gruntu wynikają z obowiązujących norm prawa, z uwagi na co ujawniane są w księgach wieczystych. Zatem zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów.
W niniejszej sprawie skarżąca domagała się zmiany w ewidencji gruntów polegającej na przywróceniu stanu poprzedniego - wpisu NN-właściciel nieustalony w pozycji "właściciel" oraz wpisu Dyrekcji Okręgowej K. w W. w pozycji władającego, w miejsce obecnie wskazanego Skarbu Państwa jako właściciela oraz P. S.A. jako użytkownika wieczystego.
Jednocześnie skarżąca wskazała, że nigdy nie kwestionowała własności Skarbu Państwa do tego terenu. Należy zatem domniemywać, że w istocie żądała częściowego przywrócenia poprzedniego wpisu w ewidencji gruntów, a więc Dyrekcji Okręgowej K. w W. w pozycji władającego, w miejsce obecnie wskazanego P. S.A. jako użytkownika wieczystego.
Prezydent W. przyjął, iż zachodzą podstawy do zawieszenia tego postępowania ewidencyjnego, ze względu na toczące się przed Wojewodą [...] postępowanie z wniosku skarżącej z dnia [...].02.2007 r. o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu (dawnej działki nr [...]).
Zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzi do wstrzymania prowadzonego postępowania głównego (tu ewidencyjnego), z uwagi na pojawienie się zagadnienia wstępnego, które ma zasadniczy wpływ na sposób rozstrzygnięcia danej sprawy.
W rozpatrywanej sprawie jednakże, jak trafnie podkreśliła skarżąca, kwestia ta obecnie nie stanowi zagadnienia wstępnego. Uprawnienia do zawieszenia przedmiotowego postępowania ewidencyjnego należałoby ewentualnie upatrywać przed dokonaniem aktualnego, kwestionowanego wpisu w ewidencji, a nie obecnie. Nie mógł bowiem ujść uwadze organów fakt, że wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej - budowy dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi - wiadukt drogowy w ciągu ulic [...] i [...] oraz linii kolejowej [...] poprzedziło znacznie złożenie w dniu [...].02.2007 r. wniosku skarżącej o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego tego gruntu.
W zaistniałej sytuacji postępowanie z wniosku z dnia [...].02.2007 r. toczyło się już w czasie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2008 r.
Podkreślenia przy tym wymaga, że celem ewidencji nie jest rejestrowanie stanów historycznych, a obecnych, aktualnych. W ewidencji ujawnia się stan obowiązujący na dzień dokonywania wpisu. Zatem skutek wsteczny decyzji (ex tunc) nie ma zasadniczego znaczenia. W razie stwierdzenia, że wpis nie jest zgodny z prawem, podlega zmianie. Nie ujawnia się nadto od kiedy dany podmiot jest właścicielem, czy użytkownikiem wieczystym danej nieruchomości.
Zgodnie z art. 22 ust. 3 powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Należy jednak mieć na uwadze, że w art. 22 ust. 3 chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych zmian (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt USA 1478/01, LEX nr 156384).
W ocenie Sądu zatem, wyczekiwanie na ostateczne rozpatrzenie wniosku skarżącej z [...].02.2007 r. o stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego tego gruntu, nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zawieszenia tego postępowania dokonano więc z naruszeniem wskazanego przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ pierwszej instancji winien zatem uwzględnić żądanie skarżącej lub mu odmówić, stosownie do przeprowadzonych ustaleń w zakresie obecnego stanu prawnego nieruchomości, udokumentowanego i wynikającego z przepisów obowiązującego prawa.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ponownie kontrolując postanowienie zawieszające, na skutek wniesionego zażalenia, uchybienia tego nie dostrzegł, naruszając w ten sposób art. 15 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, mimo podnoszonego przez pełnomocnika skarżącej zarzutu braku podstaw do zawieszenia tego postępowania, na obecnym etapie dokonywanych zmian w ewidencji.
Wskazane uchybienia procesowe mogły, w ocenie Sądu, mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuprawnione przewlekanie postępowania administracyjnego i pozbawienie strony możliwości uzyskania już obecnie jednoznacznego rozstrzygnięcia co do swego żądania.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt.1 i 2 sentencji.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt. 3 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.