Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, MWLW) w postanowieniu z [...] lipca 2020 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia B. L. (dalej: strona, skarżący) na postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] (dalej: organ I instancji, PLW) z [...] czerwca 2020 r., znak: [...]; [...], [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Postanowienie było wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.
W dniu 5 stycznia 2020 r. do organu I instancji wpłynęło pismo B. L., w którym zwrócił się o rozszerzenie nadzoru nad jego zakładem o nadzór środków ruchomych. Organ w piśmie z 22 stycznia 2020 r. wezwał stronę do złożenia w terminie 7 dni od jego otrzymania, wyjaśnień w zakresie przedmiotowego pisma tj. czy dotyczy ono wydania decyzji na środki transportu, zmiany decyzji rejestrującej zakład czy też o dokonanie jeszcze innej czynności. W odpowiedzi B. L., powołując się na rozmowę z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w [...] z [...] stycznia 2020 r., poinformował, że "zwraca się z prośbą o wydanie dokumentu stwierdzającego, że środki ruchome przeznaczone do handlu obwoźnego są objęte nadzorem weterynaryjnym".
Jednocześnie tego samego dnia złożył w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w [...] wniosek "o wydanie dokumentu, że środki ruchome przeznaczone do handlu obwoźnego w moim zakładzie są objęte nadzorem weterynaryjnym przez ww. Organ Państwowy". Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] w postanowieniu z [...] lutego 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Strona w piśmie z 9 lutego 2020 r. złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji.
Organ II instancji w postanowieniu z [...] marca 2020 r. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] lutego 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem ustalenia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości treści żądania strony.
W dniu 6 marca 2020 r. B. L., zwrócił się z prośbą do Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] o zmianę decyzji z [...] stycznia 2010r., w związku z tym, że powyższa decyzja została wydana przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej.
W dniu 28 maja 2020 r., pismem znak [...] wezwano B. L. do doprecyzowania na czym ma polegać zmiana przedmiotowej decyzji, biorąc pod uwagę fakt, że wejście w życie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej nie powodowało, że wcześniejsze decyzje tracą ważność.
W piśmie z 1 czerwca 2020 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] otrzymał od strony wyjaśnienia, w których określono czego ma dotyczyć zmiana decyzji z [...] stycznia 2010 r. Ponadto B. L. zwrócił się ponownie z prośbą o objęcie nadzorem: produkcji, rozbioru mięsa oraz sprzedaży z urządzeń ruchomych przewidzianych do handlu w myśl obowiązującego prawa wynikającego z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. W zakresie złożonego wniosku o wydanie stosownego dokumentu w sprawie nadzoru nad środkami ruchomymi przewidzianymi do handlu, posiłkując się pismem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z działu Departamentu Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii znak sprawy [...], B. L. uzupełnił wniosek z 5 stycznia 2020 r. dotyczący wydania zaświadczenia.
W dniu 15 czerwca 2020 r. organ I instancji wezwał B. L. o dokładne wskazanie nazwy, adresu oraz WNI zakładu, o którym mowa we wniosku złożonym w dniu [...] stycznia 2020 r. o określenie rodzaju "środków ruchomych", o których mowa w złożonym wniosku, a także sposobu ich wykorzystywania w ramach prowadzenia wspomnianej działalności, precyzyjne wyjaśnienie używanego przez stronę określenia "handel obwoźny".
W odpowiedzi B. L. w piśmie z 16 czerwca 2020 r. wskazał dokładną nazwę, adres oraz WNI zakładu, którego dotyczy wniosek z [...] stycznia 2020 r. oraz wyjaśnił określenia "środki ruchome" i "handel obwoźny".
Według wyjaśnień B. L., środki ruchome są to urządzenia ruchome służące do sprzedaży konsumentowi końcowemu w ramach działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Natomiast handel obwoźny, według strony to mobilna sprzedaż towarów z przystosowanego do takiej sprzedaży urządzenia ruchomego. Polega na dotarciu przez sprzedawcę bezpośrednio do potencjalnego klienta jako konsumenta końcowego i takie pojęcie jak i sprzedaż jest znane w krajach Unii Europejskiej. W dalszej części pisma strona poinformowała, że w piśmie z 1 czerwca 2020 r. odnosi się do wniosku z [...] marca 2020 r. o zmianę decyzji z [...] stycznia 2010 r., który to wniosek został rozpatrzony przez organ I instancji w ramach osobnego postępowania decyzją z [...] czerwca 2020 r., oraz do wniosku z [...] i [...] stycznia 2020 r. o wydanie zaświadczenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania prowadzonego w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy.
Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] w postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Strona złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji wskazując na błędną interpretację przepisów prawa przez PLW. W złożonym zażaleniu strona wskazała m. in., że nie przyjęcie pod nadzór urządzeń ruchomych, z której dokonuję sprzedaży będzie sprzyjało reperkusjom karno-administracyjnym w stosunku do jej działalności.
W uzasadnieniu postanowienia z [...] lipca 2020 r. organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (MLO) (Dz. U. z 2016 r. poz. 451), jednym z warunków do uznania działalności za działalność MLO, jest wymóg polegający na tym, że: "zakład prowadzi sprzedaż produktów pochodzenia zwierzęcego określonych w pkt 1 konsumentowi końcowemu oraz dostawy tych produktów do innych zakładów prowadzących handel detaliczny z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego. Z powyższego przepisu zdaniem organu II instancji, wynika, że zakład ma prowadzić sprzedaż produktów konsumentowi końcowemu oraz dostawy tych produktów do innych zakładów. Tylko więc sprzedaż detaliczna na terenie zakładu produkcji konsumentowi końcowemu stanowi element działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej nadzorowanej przez organy Inspekcji Weterynaryjnej.
W pozostałym zakresie mamy do czynienia z dostawami do innych zakładów. W myśl przytoczonego wyżej przepisu, PLW w [...], w ramach sprawowanego nadzoru, prowadzi więc, zgodnie z opracowanym harmonogramem, kontrole zakładu zlokalizowanego pod adresem [...], ul. [...], [...] - miejsca produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, podczas których dokonuje również weryfikacji sprzedaży detalicznej na rzecz konsumentów końcowych, ale tylko i wyłącznie sprzedaży w zakładzie produkcji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że dodatkowo mając na uwadze art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. UE L 2002 r. poz. 31 z późn. zm., dalej: rozporządzenie nr 178/2002) stanowiący, że handel detaliczny oznacza obsługę i/lub przetwarzanie żywności i jej przechowywanie w punkcie sprzedaży lub w punkcie dostaw dla konsumenta finalnego oraz że określenie to obejmuje terminale dystrybucyjne, działalność cateringową. stołówki zakładowe, catering instytucjonalny, restauracje i podobne działania związane z usługami żywnościowymi, sklepy, centra dystrybucji w supermarketach i hurtownie należałoby uznać, iż handel obwoźny będzie mieścił się w definicji handlu detalicznego.
Ponadto zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 poz. 1252 z późn. zm.) dla produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w handlu detalicznym w rozumieniu art. 3 pkt 7 rozporządzenia nr 178/2002, z wyłączeniem produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w rolniczym handlu detalicznym, organami urzędowej kontroli żywności, są organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Jednocześnie organ II instancji wskazał, że brak właściwości rzeczowej Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] do nadzoru nad środkami ruchomymi przeznaczonymi do handlu obwoźnego tj. do nadzoru nad samochodami, z których następuje sprzedaż konsumentowi końcowemu wyprodukowanej żywności w ramach działalności MLO, wynika z ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1252 z późn. zm.).
Według organu odwoławczego, środki ruchome, z których B. L. dokonuje sprzedaży produktów pochodzenia zwierzęcego wyprodukowanych w zakładzie prowadzącym działalność MLO, nie są więc elementem tego zakładu, ale stanowią osobny element, nadzorowany przez organy Inspekcji Sanitarnej. Nie ma bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który dla takich środków zmieniałby właściwość rzeczową określoną ww. przepisem ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
W ocenie organu II instancji, powyższego nie zmienia stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte w piśmie znak sprawy [...] na które to pismo powołuje się strona w swoim zażaleniu, gdyż organ ten nie jest uprawniony do dokonywania wiążącej interpretacji przepisów prawa w zakresie w jakim organy Inspekcji Weterynaryjnej rozpatrują indywidualne wnioski podmiotów.
Według organu odwoławczego, powyższego nie zmienia również § 4 ust 6 pkt. 1 - Nadzór nad zakładami - porozumienia ramowego z 16 października 2018 r. zawartego pomiędzy Głównym Inspektorem Sanitarnym i Głównym Lekarzem Weterynarii, mówiący o tym. że "Ustala się następujące zasady nadzoru organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Inspekcji Weterynaryjnej na targowiskach: nadzór nad obiektami, urządzeniami ruchomymi lub tymczasowymi wykorzystywanymi w ramach sprzedaży bezpośredniej, działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej lub rolniczego handlu detalicznego o którym mowa w ust. 5 sprawują organy Inspekcji Weterynaryjnej". Organ II instancji zwrócił także uwagę, że B. L. zgodnie z protokołem "[...]" nr [...] z kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] września 2019 r. w zakładzie prowadzącym działalność marginalną, lokalną i ograniczoną, poinformował, "że posiada samochody zarejestrowane w Sanepidzie i zatwierdzone do handlu obwoźnego do sklepu będącego własnością B. L. w [...] oraz jednocześnie z tych samych samochodów dokonuje sprzedaży bezpośrednio konsumentowi końcowemu w ramach handlu obwoźnego.
Jednocześnie B. L. wskazał, że sprzedaż konsumentowi końcowemu odbywa się na rynkach i giełdach. Fakt posiadania nadzorowanych przez Państwową Inspekcję Sanitarną samochodów, zgodnie z twierdzeniem B. L. do "handlu obwoźnego", również sprawia że w opinii MWLW organ I instancji nie jest właściwym do sprawowania nadzoru nad ww. środkami.
W skardze B. L. zaskarżył postanowienie organu II instancji z [...] lipca 2020 r. Zdaniem skarżącego jest to związane z nieprawidłową interpretacją przepisów prawa przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] na mocy którego zostało utrzymane w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz.U. z 2016 r. poz. 451) oraz nie realizowanie ramowego porozumienia zawartego pomiędzy Głównym Inspektorem Sanitarnym i Głównym Lekarzem Weterynarii o współdziałaniu i współpracy organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz organów Inspekcji Weterynaryjnej z [...] października 2018r. Wytycznych Głównego Lekarza Weterynarii i Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2018 r. dla organów Inspekcji Weterynaryjnej i Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie przekazania nadzoru nad zakładami.
Jednocześnie skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów dokumentów jakim są kserokopia w załączeniu: porozumienia z dnia [...] października 2018 r. zawartego pomiędzy Głównym Inspektorem Sanitarnym i Głównym Lekarzem Weterynarii o współdziałaniu i współpracy organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz organów Inspekcji Weterynaryjnej; - "wytyczne 21.112018" zawarte pomiędzy Głównym Lekarzem Weterynarii i Głównym Inspektorem Sanitarnym z [...] listopada 2018 r. dla organów Inspekcji Weterynaryjnej i Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie przekazania nadzoru nad zakładami; pismo Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak sprawy [...]; decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] znak sprawy [...] z dnia [...].06.2020, na okoliczność ustalenia organu państwowego do sprawowania nadzoru nad urządzeniami ruchomymi wykorzystywanymi w ramach sprzedaży bezpośredniej, działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii mija się z prawdą cytując ustawę z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia bez uwzględnienia treści porozumienia ramowego z [...] października 2018 r. zawartego pomiędzy Głównym Inspektorem Sanitarnym i Głównym Lekarzem Weterynarii pomijając § 4 ust. 6 pkt 1. W związku z powyższym korzystając z ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej skierował pismo do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o interpretację przepisów wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 marca 2016 w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz.U. z 2016 r. poz. 451) - odpowiedź w załączeniu.
Według skarżącego w rozporządzeniu wyraźnie określono jakie organy państwowe sprawują nadzór nad zakładem produkcyjnym produktów pochodzenia zwierzęcego i sprzedaży ich z urządzeń ruchomych i jakie organy państwowe sprawują nadzór nad sklepami prowadzącymi sprzedaż produktów pochodzenia zwierzęcego jak i artykułów spożywczych. Ww. odpowiedź Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi była związana z interpretacją przepisu z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz.U. z 2016 r. poz. 451) Porozumienie z 16 października 2018 r. pomiędzy Głównym Inspektorem Sanitarnym i Głównym Lekarzem Weterynarii o współdziałaniu i współpracy organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz organów Inspekcji Weterynaryjnej w § 4 ust. 6 pkt 1) wyraźnie określa, że organ Inspekcji Weterynaryjnej sprawuje nadzór nad obiektami, urządzeniami ruchomymi lub tymczasowymi wykorzystywanymi w ramach sprzedaży bezpośredniej, działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej.
Zdaniem skarżącego, w ślad za porozumieniem ramowym z dnia [...] października 2018 r. zostały utworzone wytyczne Głównego Lekarza Weterynarii i Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2018 r. dla organów Inspekcji Weterynaryjnej i Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zakresie przekazania nadzoru nad zakładami. Na podstawie §10 ust. 3 ww. porozumienia ramowego, w z związku z koniecznością wdrożenia jednolitego postępowania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz organów Inspekcji Weterynaryjnej w związku ze zmianą organu nadzorującego niektóre zakłady. Zdaniem skarżącego, porozumienie zawarte pomiędzy Głównym Inspektorem Sanitarnym i Głównym Lekarzem Weterynarii jest wypracowaniem wspólnych wytycznych dla obu stron aby dokumenty stały się prawną formą działania administracji o dwustronnym nie władczym charakterze, służącym w wykonywaniu zadań administracji publicznej, do jakich są powołane i które wymagają współdziałania.
Porozumienie administracyjne według skarżącego ma służyć realizacji organom administracji publicznej przez współdziałanie podmiotów, uwarunkowane faktycznie i prawnie. Istotą porozumienia administracyjnego jest stworzenie formalnych podstaw wspólnej realizacji określonych zadań publicznych. Zdaniem skarżącego, porozumienie nie kreuje nowych zadań publicznych, a jego przedmiotem są zadania wyznaczone wcześniej przez ustawodawcę, których zasady i warunki realizacji podmioty określają w porozumieniu.
Skarżący uważa, że z treści postanowienia [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] lipca 2020 r. jasno wynika, że nie jest zrealizowany przez ten organ porozumienie z "[...]" jak i Wytyczne Głównego Lekarza Weterynarii z [...] listopada 2018 r.
W podsumowaniu skargi skarżący stwierdził, że postanowienie z [...] lipca 2020 r. wydane przez [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] jest krzywdzące dla skarżącego, ponieważ rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz.U. z 2016 r. poz. 451) jaki i Porozumienie i Wytyczne zawarte pomiędzy Głównym Lekarzem Weterynarii i Głównym Inspektorem Sanitarnym są dokumentami wiążącymi, które jednoznaczne wskazują kto ma sprawować nadzór nad urządzeniami ruchomymi wykorzystywanymi w ramach sprzedaży bezpośredniej, działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej i gdzie powinna być dokonywana rejestracja i nadzór nad środkami ruchomymi.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 29 października 2020 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Głównego Lekarza Weterynarii z [...] grudnia 2019 r., celem wykazania, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] jest organem uprawnionym do sprawowania nadzoru nad środkami ruchomymi zakładu mięsnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii znak [...] z [...] lipca 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] czerwca 2020 r., w którym odmówiono wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wydawanie zaświadczeń reguluje art. 217 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a., Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Obowiązek wydania zaświadczenie reguluje art. 218 k.p.a. Jak wynika z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Według art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.
W konsekwencji, organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99).
W orzecznictwie wskazuje się, że odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce w sytuacji, gdy osoba żąda wydania zaświadczenia w sprawie, w której organ administracji publicznej nie posiada wiedzy, ponieważ nie prowadzi w odniesieniu do tych faktów żadnych ewidencji, rejestrów bądź innych zbiorów danych bądź też prowadzi je, ale nie odzwierciedlają one faktów, których potwierdzenia strona się domaga. Ustawodawca uzależnił bowiem możliwość wydania zaświadczenia od tego, czy organ posiada wiedzę odnośnie faktów czy stanu prawnego, jaki miałby podlegać określeniu w zaświadczeniu. Brak zaś wiedzy w tym zakresie uniemożliwia wydanie zaświadczenia o żądanej treści i obliguje organ administracji do wydania postanowienia odmawiającego uwzględnienia wniosku (art. 219 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się również, że zwrot "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyty w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiany dowolnie i rozszerzająco, przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych.
Zaświadczenie jest przy tym aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia bowiem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów.
Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11; z 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12). Nie znajduje tu również zastosowania art. 75 § 1 k.p.a. nakazujący dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, ponieważ jest to postępowanie ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Organ nie może więc wychodzić poza ustalenia zawarte w posiadanych danych. Nie może również modyfikować treści dostępnych dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia o treści z nimi sprzecznej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku organ może jedynie odmówić wydania zaświadczenia.
Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany, co przekłada się również na zakres postępowania dowodowego. Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia obejmuje zbadanie okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Celem tego postępowania jest usunięcie wątpliwości co do znanych, istniejących już faktów czy stanu prawnego. W ramach tego postępowania nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyroki NSA: z 15.01.2014 r., I OSK 1518/12, LEX nr 1452122; z 28.08.2013 r., I OSK 605/12, LEX nr 1369011; z 31.01.2017 r., I OSK 2280/16, LEX nr 2253613. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności rozstrzygnięć organów I i II instancji wydanych w niniejszej sprawie na podstawie powołanych przepisów i w granicach sprawy – doszedł do przekonania, że skarga oraz argumenty uzupełniające skargę przedstawione w piśmie skarżącego z 29 października 2020 r. nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie organu II instancji z [...] lipca 2020 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji z [...] czerwca 2020 r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi, wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz. U. z 2016 r. poz. 451). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 tego aktu prawnego, działalność, o której mowa w art. 1 ust. 5 lit. b (ii) rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 55, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 14, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 853/2004", uznaje się za działalność marginalną, lokalną i ograniczoną, jeżeli: zakład prowadzi sprzedaż produktów pochodzenia zwierzęcego określonych w pkt 1 konsumentowi końcowemu oraz dostawy tych produktów do innych zakładów prowadzących handel detaliczny z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego.
Oznacza to, że jednym z warunków do uznania działalności za działalność marginalną, lokalną i ograniczoną, jest wymóg polegający na tym. że: zakład prowadzi sprzedaż produktów pochodzenia zwierzęcego określonych w pkt 1 konsumentowi końcowemu oraz dostawy tych produktów do innych zakładów prowadzących handel detaliczny z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego. Prawodawca uregulował, że zakład ma prowadzić sprzedaż produktów konsumentowi końcowemu oraz dostawę tych produktów do innych zakładów. Zatem tylko więc sprzedaż detaliczna na terenie zakładu produkcji konsumentowi końcowemu stanowi element działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej nadzorowanej przez organy Inspekcji Weterynaryjnej. W pozostałym zakresie mamy do czynienia z dostawami do innych zakładów.
Środki ruchome, w odniesieniu, do których skarżący żąda, aby były objęte nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej, a z których dokonuje sprzedaży produktów pochodzenia zwierzęcego wyprodukowanych w zakładzie prowadzącym działalność marginalną, lokalną i ograniczoną, nie stanowią elementu, (nie są częścią składową tego zakładu). Są elementem zewnętrznym (osobnym), który powinien być nadzorowany przez organy Inspekcji Sanitarnej. Zasadniczym celem i funkcją środków transportu jest przemieszczanie rzeczy, a nie sprzedaż detaliczna (która pod pewnymi warunkami w odniesieniu do określonych rzeczy może być też realizowana).
W okolicznościach tej sprawy orzekające w sprawie organy zasadnie uznały na podstawie powołanych w postanowieniach wydanych w dwóch instancjach przepisów, że tylko sprzedaż detaliczna na terenie zakładu produkcji konsumentowi stanowi element działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej nadzorowanej przez organy Inspekcji Weterynaryjnej. Pojęcie zakładu prowadzącego sprzedaż w myśl § 2 ust. 1 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia obejmuje: teren, znajdujące się na tym terenie stacjonarne instalacje i urządzenia. Teren zakładu prowadzącego sprzedaż produktów pochodzenia zwierzęcego oznacza całość przestrzenną umiejscowioną pod określonym adresem. Dokonując wykładni treści § 2 ust. 1 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia, należy stwierdzić, że na terenie zakładu prowadzącego: a) rozbiór świeżego mięsa wołowego, wieprzowego, baraniego, koziego, końskiego, drobiowego lub zajęczaków lub b) rozbiór świeżego mięsa zwierząt łownych odstrzelonych zgodnie z przepisami prawa łowieckiego, lub c) rozbiór świeżego mięsa zwierząt dzikich utrzymywanych w warunkach fermowych, lub d) produkcję mięsa mielonego, surowych wyrobów mięsnych, lub e) produkcję produktów mięsnych, lub f) produkcję wstępnie przetworzonych lub przetworzonych produktów rybołówstwa, lub g) produkcję produktów mlecznych lub produktów na bazie siary wyprodukowanych z mleka lub siary, pozyskanych w gospodarstwie produkcji mleka w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 853/2004 lub w gospodarstwie rolnym, w którym jest prowadzona działalność w zakresie produkcji mleka surowego lub siary, przeznaczonych do sprzedaży bezpośredniej, lub h) produkcję produktów jajecznych pozyskanych w wyniku obróbki lub przetwarzania jaj, które uprzednio ugotowano w skorupach, lub i) produkcję gotowych posiłków (potraw) z produktów pochodzenia zwierzęcego, o których mowa w lit. a-h, lub z udziałem tych produktów, pod warunkiem że co najmniej jeden produkt pochodzenia zwierzęcego należący do głównych składników posiłku został wyprodukowany w tym zakładzie powinny istnieć obiekty inwestycyjne takie jak: budynki lub budowle, instalacje przemysłowe lub specjalne bądź inne urządzenia techniczne stanowiące części wyodrębnione w ramach zakładu. Zdaniem Sądu, środki transportu nie służą do prowadzenia działań, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 cytowanego wyżej rozporządzenia.
W pozostałym zakresie można mówić o dostawach do innych zakładów. Odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści w niniejszej sprawie wynika także z wykładni systemowej przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej, miejsca sprzedaży produktów pochodzenia zwierzęcego, o których mowa w ust. 1 pkt 1, oraz zakłady prowadzące handel detaliczny z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego, do których następuje dostawa, mogą znajdować się na obszarach miast stanowiących siedzibę wojewody lub sejmiku województwa, położonych na obszarach województw sąsiadujących z województwem, w którym jest prowadzona produkcja tych produktów. W przepisie tym jest mowa o miejscach sprzedaży, zakładach prowadzących handel detaliczny oraz o dostawie.
Oznacza to, że prawodawca w przepisach ww. rozporządzenia nie uregulował sytuacji, w której środek transportu przeznaczony do dostawy produktów pochodzenia zwierzęcego jest jednocześnie miejscem sprzedaży produktów pochodzenia zwierzęcego. Miejsce sprzedaży produktów pochodzenia zwierzęcego zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami należy rozumieć w sposób stacjonarny jako umiejscowienie zakładu w przestrzeni pod określonym adresem. Środki transportu w myśl przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia nie są stałym miejscem prowadzenia sprzedaży produktów pochodzenia zwierzęcego. Zasadnie wyjaśnił organ odwoławczy, że organ I instancji w ramach sprawowanego nadzoru, prowadzi zgodnie z opracowanym harmonogramem, kontrole zakładu zlokalizowanego pod adresem [...], ul. [...], [...]. Jest to zatem miejsce produkcji i sprzedaży detalicznej na rzecz konsumentów końcowych, ale tylko i wyłącznie sprzedaży w zakładzie produkcji, gdzie produkty pochodzenia zwierzęcego zostały wytworzone.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 poz. 1252 z późn. zm.), organami urzędowej kontroli żywności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia nr 882/2004, w zakresie bezpieczeństwa żywności, są: 1) organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z właściwością określoną przepisami ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w odniesieniu do: produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w handlu detalicznym w rozumieniu art. 3 pkt 7 rozporządzenia nr 178/2002, z wyłączeniem produktów pochodzenia zwierzęcego znajdujących się w rolniczym handlu detalicznym. Oznacza to, że na podstawie cytowanego wyżej przepisu ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, brak jest właściwości rzeczowej Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] do nadzoru nad środkami ruchomymi przeznaczonymi do handlu obwoźnego tj. do nadzoru nad samochodami, z których następuje sprzedaż konsumentowi końcowemu wyprodukowanej żywności w ramach działalności MLO.
W myśl art. 61 pkt 2 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny są organami właściwymi w sprawach rejestracji oraz zatwierdzania, warunkowego zatwierdzania, przedłużania warunkowego zatwierdzenia, zawieszania oraz cofania zatwierdzenia zakładów, które: wprowadzają do obrotu produkty pochodzenia zwierzęcego, nieobjętych urzędową kontrolą organów Inspekcji Weterynaryjnej. Ponadto zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w odniesieniu do obiektów lub urządzeń ruchomych i tymczasowych właściwym w sprawach rejestracji oraz zatwierdzania jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny: 1) dla obiektów lub urządzeń ruchomych - właściwy ze względu na siedzibę zakładu lub miejsce prowadzenia działalności przez zakład,2) dla obiektów lub urządzeń tymczasowych - właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności przez zakład - który produkuje lub wprowadza do obrotu żywność z tych obiektów lub urządzeń.
Zgodzić należy się z organem II instancji, że środki ruchome, z których skarżący dokonuje sprzedaży produktów pochodzenia zwierzęcego wyprodukowanych w zakładzie prowadzącym działalność MLO, nie są elementem tego zakładu, ale stanowią osobny element, nadzorowany przez organy Inspekcji Sanitarnej. Nie ma bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który dla takich środków transportu zmieniałby właściwość rzeczową określoną przepisami ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Organ Inspekcji Weterynaryjnej nie mógł zatem zaświadczyć, że środki te są pod jego nadzorem, skoro z przepisów prawa wynika właściwość innych organów w tym zakresie.
Nie są zasadne pozostałe zarzuty skargi. Wyjaśnić należy, że ramowe porozumienie (dalej: porozumienie) oraz wytyczne Głównego Lekarza Weterynarii i Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] listopada 2018 r. (dalej: wytyczne), na które powołuje się skarżący w swojej skardze odnoszą się do współpracy pomiędzy Inspekcjami i regulują m.in. kwestę objęcia nadzoru nad podmiotami będącymi pod nadzorem obu Inspekcji, ale w różnym zakresie.
Zdaniem Sądu, normy prawne wynikające porozumienia oraz wytyczne nie są źródłem prawa na podstawie którego są rozpatrywane indywidualne wnioski podmiotów w sprawie wydania zaświadczenia (art. 217 § 1 i 2 k.p.a.). Należą one bowiem do sfery wewnętrznej administracji i nie są włączone wprost do konstytucyjnej kategorii źródeł prawa.
Powołane w skardze porozumienie i wytyczne stanowią akty wewnętrzne administracji, które są skierowane do wewnątrz układu organizacyjnego jakim jest państwo i nie kształtują praw i obowiązków podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Powołane przez skarżącego porozumienie oraz wytyczne nie tworzą po stronie skarżącego obowiązku i odpowiadającego mu uprawnienia w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Porozumienie oraz wytyczne, na które w toku postępowania o wydanie zaświadczenia oraz w skardze powołuje się skarżący zawierają normy o ograniczonej mocy obowiązywania, która znajdują się poza zasięgiem praw i obowiązków skarżącego i nie posiada bezpośredniej skuteczności prawnej wobec skarżącego (por. odpowiednio W. Hoff, Wytyczne w prawie administracyjnym, PWN 1987, s. 178-181). W piśmiennictwie I. Lipowicz wskazuje, że "Zastosowanie konstrukcji sfery wewnętrznej do zagadnień proceduralnych oznacza przede wszystkim uznanie prymatu prawa zewnętrznego: kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów proceduralnych zawartych w prawie materialnym.
Prymat ustawy można rozumieć w przypadku procedury w różny sposób; najważniejszy wydaje się wymóg zgodności z zasadami postępowania administracyjnego sformułowanymi w kodeksie postępowania administracyjnego". (I. Lipowicz, Pojęcie sfery wewnętrznej administracji państwowej, Katowice 1991, s. 124).
W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego " (...) wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym - w myśl art. 218 § 1 k.p.a. - w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu". (zob. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1223/19, LEX nr 3041398).
W niniejszej sprawie organy Inspekcji Weterynaryjnej mają obowiązek działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, które regulują zarówno kwestię właściwości poszczególnych organów jak i wymagań jaki musza zostać spełnione aby konkretne podmioty mogły być pod nadzorem poszczególnych Inspekcji. Źródłem właściwości organów nie mogą być porozumienia i wytyczne organów administracji.
Reasumując, organy obu instancji w prawidłowy sposób zinterpretowały obowiązujące w zakresie przedmiotowej sprawy przepisy prawa. Wśród okoliczności uzasadniających odmowę wydania zaświadczenia jest brak możliwości spełnienia żądania odnośnie do treści zaświadczenia czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z niemożnością wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego z uwagi na treść obowiązujących przepisów.
Końcowo należy wskazać, że nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia wnioski dowodowe złożone przez skarżącego w skardze oraz w piśmie skarżącego z 29 października 2020 r. W świetle art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., postępowanie przed sądem administracyjnym nie stanowi kontynuacji postępowania przed organem administracji. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., - Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze oraz w piśmie skarżącego z 29 października 2020 r.
Mając powyższe na uwadze, należało uznać, że stan sprawy został zbadany i wyjaśniony w sposób niebudzący wątpliwości i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, co uzasadniało oddalenie skargi przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.