Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2019/20

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: organ lub organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], dla przedsięwzięcia pn. "Budowa drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (granica z województwem [...]) – [...] – [...] – [...] – [...] (do węzła [...]); Odcinek [...]: Granica województwa [...] – węzeł [...] (bez węzła) – długość ok. 23,2 km; Etap II – węzeł [...] – węzeł [...] (bez węzła)".

Powyższe postanowienie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej:

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] określił środowiskowe uwarunkowania dla opisanego wyżej przedsięwzięcia.

Wnioskiem z 21 listopada 2019 r. Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu inwestor wskazał na ważny interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes strony. We wniosku przedstawiono szereg argumentów potwierdzających ważny interes społeczny w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, przejawiający się m.in. w zwiększeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zmniejszeniu poziomu hałasu i emisji spalin.

Ponadto w uzasadnieniu wniosku wskazano, że nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności umożliwi zlecanie dalszych etapów prac projektowych, co znacząco usprawni proces projektowy i będzie miało przełożenie na szybsze zaprojektowanie docelowego układu drogowego i zlecenie robót budowlanych. Wnioskodawca podkreślił również, że ze względu na rozpoczęcie prac budowlanych na odcinku węzeł [...] – węzeł [...] i przygotowania do rozpoczęcia prac na odcinku granica województwa – węzeł [...] (tj. dwóch bezpośrednio sąsiadujących odcinków drogi [...]), niezbędne jest przyspieszenie prac związanych z przygotowaniem dokumentacji i w perspektywie jak najszybsze rozpoczęcie budowy w celu zapewnienia ciągłości drogi [...]. Przerwanie ciągłości trasy może powodować zagrożenie celu jej budowy, jakim jest poprawa warunków ruchu drogowego i bezpieczeństwa jego użytkowników.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] przychylił się do stanowiska wnioskodawcy i postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nadał decyzji z [...] listopada 2019 r. rygor natychmiastowej wykonalności.

Na ww. postanowienie zażalenie wniosły Stowarzyszenie [...] oraz w Stowarzyszenie [...], uczestniczące w postępowaniu na prawach strony w oparciu o dyspozycję art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa ooś).

Stowarzyszenie [...] zaskarżyło postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r. w całości oraz wniosło o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, formułując następujące zarzuty:

1. 1. brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia przez organ I instancji zaistnienia przesłanek, które decydują o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; jedynie ogólnikowo wskazano, że rygor został nadany w związku ze stwierdzeniem przesłanki w postaci konieczności ochrony życia i zdrowia ludzkiego wynikającej z wysokiego natężenia ruchu na istniejącej drodze, spowodowanego tym ruchem zanieczyszczenia powietrza oraz z konieczności jak najszybszego rozpoczęcia prac nad budową drogi [...]; organ w uzasadnieniu postanowienia nie wyjaśnił, jakimi racjami się kierował, nie przywołał stosownych faktów i dowodów, z których wynikałoby, że wskutek przyspieszenia realizacji inwestycji poprawią się parametry w zakresie ochrony środowiska naturalnego, bezpieczeństwa ruchu drogowego, a tym samym ochrony zdrowia i życia ludzkiego, co stanowi naruszenie art. 7 kpa; organ nie wykazał również, że szybka realizacja inwestycji jest niezbędna i leży w interesie publicznym;
2. 2. naruszenie art. 6 ust. 6 i art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz art. 6 ust. 3 i 4 i art. 9 ust. 2 i 4 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r., poprzez nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Również Stowarzyszenie [...] zaskarżyło w całości postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz wniosło o jego uchylenie i wydanie przez organ II instancji postanowienia o odmowie nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności lub uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając mu:

1. 3. naruszenie art. 108 § 1 i 2 w związku z art. 6 kpa, poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie przesłanek, które dotyczą aktywności organu z urzędu (ważny interes społeczny), a nie możliwości wydania postanowienia w tym przedmiocie na wniosek (jedynie przesłanka szczególnie ważnego interesu strony);
2. 4. naruszenie art. 108 § 1 i 2 kpa, poprzez rozszerzającą wykładnię ww. przepisów i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, mimo braku spełnienia przesłanek uprawniających do wydania takiego rozstrzygnięcia;
3. 5. naruszenie art. 80 kpa, poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku strony o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy;
4. 6. naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy oraz naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji (w tym nadanie rygoru jedynie na podstawie hipotetycznych podstaw, bez uzasadnienia);
5. 7. naruszenie art. 8 § 1 w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także lakoniczne, niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ II instancji w ramach postępowania zażaleniowego dokonał analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego oraz rozpatrzył sprawę w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych, wnikliwie badając poprawność postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji.

Postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. zostało wydane na podstawie art. 108 § 2 kpa, lecz według wnoszących zażalenia, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki określone w tym przepisie, tym samym omawianej decyzji nie powinien być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W opinii stron, uzasadnienie nadania przez organ I instancji decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest zbyt ogólnikowe, oparte jedynie na argumentach przedstawionych przez inwestora.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na brak wypełnienia przesłanek ustawowych oraz brak uzasadnienia konieczności realizacji przedmiotowej inwestycji, organ II instancji wyjaśnił, że podstawą do nadania tego rygoru przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] były ochrona zdrowia lub życia ludzkiego, inny interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes strony i w opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przesłanki te zostały prawidłowo zdiagnozowane.

Droga ekspresowa [...] docelowo ma połączyć północ ([...]) i południe ([...]) Polski. Planowana jest ona w ciągu tras europejskich [...] i [...] i ma łączyć aglomeracje: [...], [...], [...] i [...], stanowiąc trasę alternatywną dla autostrady [...]. Droga ekspresowa [...] na odcinku [...] – [...] stanowi fragment tzw. [...]. Projektowana długość całkowita trasy [...] wynosi [...] km. Zadanie ma więc charakter ponadlokalny i znaczenie międzynarodowe.

Obecnie ruch samochodowy i transportowy odbywający się z [...] w kierunku [...] skumulowany jest na drodze krajowej nr [...] ([...]). Jest to droga jednopasmowa, przebiegająca przez tereny zabudowane, gdzie na niektórych odcinkach zabudowa mieszkaniowa znajduje się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Jak wskazano w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, istniejący stan [...] powoduje ponadnormatywne oddziaływania na środowisko pod względem akustycznym oraz wysokie zanieczyszczenie powietrza. Duże natężenie ruchu samochodowego i brak zabezpieczeń akustycznych powodują przekroczenia norm hałasu dla najbliżej położonej zabudowy mieszkaniowej.

Nie ma więc wątpliwości, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia spowoduje poprawę warunków komunikacyjnych, mając tym samym wpływ na zdrowie i życie ludzi (poprawa bezpieczeństwa ruchu, poprawa klimatu akustycznego), co stanowi bezsprzecznie interes społeczny.

Należy także podkreślić, że droga ekspresowa [...] na odcinku od województwa [...] do węzła [...] jest w trakcie realizacji. Dla odcinka od węzła [...] do [...] (do węzła [...]) została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

W przypadku braku sprawnej realizacji przedmiotowej inwestycji, w niedalekiej przyszłości może dojść do sytuacji, w której brak odcinka procedowanej w niniejszym postępowaniu drogi ekspresowej spowoduje, iż potok samochodów przemieszczający się już zrealizowanymi odcinkami drogi ekspresowej [...] na wysokości [...] będzie musiał zostać przekierowany na dotychczasową drogę krajową nr [...]. W rezultacie nastąpi wzrost natężenia ruchu nie tyko na [...], ale także zwiększy się natężenie ruchu na drogach dojazdowych, które będą łącznikiem między [...], a nowymi odcinkami drogi ekspresowej [...]. Taki rozwój sytuacji pozostawałby w sprzeczności z interesem społecznym.

Po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji nastąpi "odciążenie" istniejącej [...], co spowoduje znaczną poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i zwiększenie jego płynności na trasie [...] – [...]. Ponadto, jak wynika z informacji przedstawionych w raporcie, obliczenia wielkości emisji oraz przeprowadzona analiza rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu wykazały, że przedmiotowy odcinek projektowanej drogi [...] nie będzie źródłem ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza dla przeanalizowanego horyzontu czasowego dla roku 2021 oraz 2031 (wykonana analiza rozprzestrzeniania substancji wykazała, że projektowany układ drogowy poza liniami rozgraniczającymi nie będzie powodować przekroczeń wartości odniesienia i poziomów dopuszczalnych). Po zastosowaniu warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (budowa ekranów akustycznych) nie będą również występowały przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia służyć będzie ochronie warunków zdrowia i życia ludzi. Powyższe względy, w opinii organu II instancji, powodują, iż realizacja przedsięwzięcia bez wątpienia wypełnia przesłanki ważnego interesu społecznego, podlegającego ochronie na mocy art. 108 § 1 kpa.

Planowana budowa drogi ekspresowej [...] wpisuje się zatem niewątpliwie w katalog działań podejmowanych w interesie społecznym, przedkładanym nad interes indywidualny pojedynczych stron postępowania. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi jednocześnie inwestycję celu publicznego, co również świadczy o jego szczególnym charakterze z punktu widzenia ogółu, określonego w art. 108 § 1 kpa mianem interesu społecznego.

Z kolei jako wyjątkowo ważny interes strony należy wskazać fakt, że inwestorowi zależy na terminowym wykonaniu inwestycji. Ze względu na rozpoczęcie prac budowlanych na odcinku węzeł [...] – węzeł [...] i przygotowania do rozpoczęcia prac na odcinku granica województwa – węzeł [...] (tj. dwóch bezpośrednio sąsiadujących odcinków drogi [...]), niezbędne jest bowiem przyspieszenie prac związanych z przygotowaniem dokumentacji i jak najszybsze rozpoczęcie budowy w celu zapewnienia ciągłości drogi [...].

Jako wyjątkowo ważny interes strony należy też wskazać fakt, że inwestor będzie się ubiegał o dofinansowanie inwestycji ze środków unijnych z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 (projekt 3.1-28).

Nadanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności umożliwiło inwestorowi podjęcie dalszych działań zmierzających do terminowego uzyskania wymaganych w procesie inwestycyjnym zezwoleń inwestycyjnych.

Organ wyjaśnił bowiem, że przez wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozumie się możliwość ubiegania się przez inwestora o następcze zezwolenia inwestycyjne, tj. w przypadku drogi o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej lub decyzję o pozwoleniu na budowę. Na mocy art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy ooś, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem tych decyzji. Ponadto, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje wskazane w art. 72 ust. 1 ustawy ooś (art. 86 pkt 2 ustawy ooś). Niezbędnym więc elementem dla wykonania projektowanej inwestycji, leżącej bezsprzecznie w interesie społecznym, jest sprawne (z uwagi na konieczność jej uzyskania na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w formie użytecznej w procesie inwestycyjnym, tj. decyzji ostatecznej lub decyzji nieostatecznej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności.

Zwłoka w uzyskaniu takiej decyzji i oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy, które jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego i wszystkich czynności procesowych z tym związanych, niewątpliwie zagraża innemu interesowi społecznemu, zdefiniowanemu na kanwie przedmiotowej sprawy, jako realizacja bardzo potrzebnej społecznie inwestycji transportowej. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że występując o następcze zezwolenia inwestycyjne na podstawie nieostatecznej, opatrzonej rygorem natychmiastowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor ponosi ryzyko, że decyzja ta może być usunięta z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym, a wszelkie poniesione w związku z tym działania będą wymagały wówczas przywrócenia środowiska do stanu pierwotnego.

Przedstawione powyżej wyjaśnienia wskazują, że brak jest podstaw do wysnuwania zarzutu naruszenia art. 7 kpa przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w analizowanym postępowaniu. W przypadku przedmiotowej sprawy organ I instancji prawidłowo przeanalizował aspekt prawnej dopuszczalności nadania decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Biorąc powyższe pod uwagę zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 kpa, gdyż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] działał wyłącznie w oparciu o wskazane wyżej normy prawne, pozwalające na skorzystanie z omawianej instytucji prawnej. Zarzut w tym zakresie był więc chybiony.

W przedmiotowym postępowaniu nie doszło także do naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] orzekał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oceniając czy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uprawniające do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał w tym względzie, iż poza generalnym sformułowaniem ww. zarzutów, wnoszący zażalenia nie wskazali, w jaki sposób i które konkretnie czynności organu I instancji doprowadziły do naruszenia ww. norm prawnych, co czyni stawiane zarzuty bezzasadnymi.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa organ stwierdził, że częściowo zasługuje on na uwzględnienie.

Po przeanalizowaniu uzasadnienia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przyznał słuszność wnoszącym zażalenia, że organ I instancji naruszył powołane wyżej przepisy. Uzasadnienie postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało sporządzone w sposób ogólny. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie wskazał wyczerpująco jakimi motywami kierował się wydając to rozstrzygniecie.

W ocenie organu II instancji, uchybienie w postaci ogólnego uzasadnienia postanowienia nie spowodowało jednakże negatywnych skutków dla merytorycznej poprawności wydanego rozstrzygnięcia. Szczegółowa weryfikacja argumentów przedstawionych przez inwestora w pełni udowodniła zasadność nadania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Dodatkowo dane przedstawione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazują na konieczność podjęcia starań w celu sprawnej realizacji przedmiotowej inwestycji. Wynika z nich, na co organ wskazał powyżej, że brak realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji dalsze funkcjonowanie przedsięwzięcia w istniejącym stanie, powoduje realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, zatem jego budowa leży bez wątpienia w interesie społecznym. Wskazane okoliczności potwierdzają również niezbicie wyjątkowo ważny interes strony, związany z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Powyższe ustalenia doprowadziły do wniosku, że mimo wadliwości postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w postaci jego zbyt ogólnego uzasadnienia, nie zaistniały podstawy do jego uchylenia. W wyniku uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji mogłoby bowiem zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie dotychczasowemu.

Organ miał na uwadze dyspozycję art. 12 kpa uznając, że w przypadku przedmiotowej sprawy nie zaistniała konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a uchylenie postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji spowodowałoby niepotrzebne przedłużanie postępowania, a tym samym naruszenie zasady "szybkości i prostoty postępowania" określonej w tym przepisie.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że wbrew zarzutom zażalenia nie można przypisać działaniu organu I instancji zarzutu dowolności w przedmiocie oceny przesłanek warunkujących możliwość nałożenia na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności, a jedynie braki w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, co zostało konwalidowane niniejszym postanowieniem.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 6 ust. 6 i art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (dalej: dyrektywa 2011/92) oraz art. 6 ust. 3 i 4 i art. 9 ust. 2 i 4 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (dalej: konwencja z Aarhus), poprzez nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do niego organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ podkreślił, że nadanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] listopada 2019 r. w żaden sposób nie ograniczyło stronom możliwości kwestionowania samej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Stronom umożliwiono wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., a aktualnie przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska toczy się postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie.

Organ ponownie podkreślił również, że występując o następcze zezwolenia inwestycyjne na podstawie nieostatecznej, opatrzonej rygorem natychmiastowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor ponosi ryzyko, że decyzja ta może być usunięta z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym, a wszelkie poniesione w związku z tym działania będą wymagały wówczas przywrócenia środowiska do stanu pierwotnego.

Organ zauważył też, że stronom przysługiwało także zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, z którego to uprawnienia skutecznie skorzystało Stowarzyszenie [...] oraz Stowarzyszenie [...].

Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że stronom w sposób prawidłowy został zapewniony dostęp do procedury odwoławczej oraz możliwość kwestionowania zarówno decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2019 r., jak i postanowienia o nałożeniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarzuty dotyczące naruszenia dyrektywy 2011/92 oraz konwencji z Aarhus były zatem bezzasadne.

Mając na uwadze powyższe, organ nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia i postanowił o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosły Stowarzyszenie [...] oraz Stowarzyszenie [...].

Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżyło to postanowienie w całości, zarzucając mu:

1. 1) art. 108 § 1 i 2 w związku z art. 6 kpa, poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie przesłanek nadania rygoru, które dotyczą aktywności organu z urzędu (ochrona zdrowia i życia ludzkiego), a nie możliwości wydania postanowienia w tym przedmiocie na wniosek (jedynie przesłanka szczególne ważnego interesu strony);
2. 2) art. 108 § 1 i 2 kpa, poprzez rozszerzającą wykładnię wspomnianych przepisów i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, mimo braku spełnienia przesłanek uprawniających do wydania takiego rozstrzygnięcia;
3. 3) art. 108 § 1 i 2 kpa w związku z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez brak wzięcia pod uwagę podstawowego celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. ochrony środowiska naturalnego, która leży w interesie społecznym, a w konsekwencji błędne uznanie wystąpienia tego interesu jako przesłanki nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;
4. 4) art. 80 kpa, poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej i merytorycznej oceny wniosku strony o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy;
5. 5) art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy oraz naruszenie zasady prawdy materialnej i jej gwarancji (w tym nadanie rygoru jedynie na podstawie hipotetycznych podstaw, bez uzasadnienia);
6. 6) art. 8 § 1 w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także lakoniczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie skarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie;
7. 7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 3 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, pomimo stwierdzenia przez organ II instancji jego wadliwości, a mianowicie naruszenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] art. art. 8 § 1 w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa;
8. 8) naruszenie art. 135 kpa, poprzez zaniechanie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, podczas gdy organ odwoławczy miał do czynienia z uzasadnionym przypadkiem, by taką czynność podjąć – nie wykazano w istocie w należyty sposób, że wystąpiły przesłanki służące nadaniu ww. decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności;
9. 9) naruszenie art. 136 § 1 w związku z art. 113 § 2 i art. 7 kpa, poprzez niezgodne z prawem i celem posłużenie się instytucją odwołania – organ II instancji zamiast poddać ocenie zasadność postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], skupił się na niedopuszczalnej wykładni tego rozstrzygnięcia i "usprawiedliwianiu" uchybień organu I instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wa 2019/20.

Z kolei Stowarzyszenie [...], także reprezentowane przez radcę prawnego, również zaskarżyło to postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji, a także o wstrzymanie wykonania ww. postanowień w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego następującej treści:

"Czy nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, o jakiej mowa w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity) (Dz. U. UE L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 z późn. zm.) w sytuacji, gdy wskazana w ww. dyrektywie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji uzyskuje rygor natychmiastowej wykonalności z mocy prawa krajowego stanowi naruszenie wymogu zapewnienia podmiotom wskazanym w art. 11 ust. 1 ww. dyrektywy dostępu do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem ustanowionym ustawą, umożliwiającej zakwestionowanie materialnej lub proceduralnej legalności decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko?".

Skarżąca zarzuciła przedmiotowym postanowieniom:

1. 1) naruszenie art. 108 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 kpa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady proporcjonalności i bezstronności, prowadzące do niewykazania wynikających z art. 108 kpa dostatecznych podstaw nadania decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności;
2. 2) naruszenie art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w wyniku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko inwestycji, skutkujące niezapewnieniem stronie dostępu do procedury odwoławczej pozwalającej skutecznie zakwestionować legalność tej decyzji w taki sposób, aby sprawa została rozstrzygnięta przed przystąpieniem do realizacji inwestycji.

Sprawa z tej skargi została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Wa 2020/20.

W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Podobnie uczestnik postępowania – [...] w piśmie procesowym datowanym na 31 marca 2021 r. wniósł o oddalenie skarg.

Postanowieniami z dnia 29 kwietnia 2021 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygnaturach IV SA/Wa 2019/20 i IV SA/Wa 2020/20 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Na wstępie zauważyć należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 ppsa, zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

W dalszej kolejności wyjaśnić trzeba, że Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Stowarzyszenia [...] o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odesłania prejudycjalnego w kształcie zaprezentowanym w skardze. Stanowisko w tym względzie zostanie przedstawione poniżej, przy okazji zarzutu dotyczącego naruszenia art. 11 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

Z art. 108 § 1 i 2 kpa wynika, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu (w tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie).

Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. Z dyspozycji ww. normy prawnej wynika, że rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany z urzędu lub na wniosek strony jedynie decyzji, od której służy odwołanie, czyli decyzji nieostatecznej. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz ścieśniająco, co zostało potwierdzone w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r., II OSK 1066/15, LEX nr 2108434).

Nie budzi więc wątpliwości, że organ administracji z urzędu nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny. Z kolei nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na wniosek strony następuje w sytuacji, gdy natychmiastowe wykonanie decyzji jest niezbędne ze względu na jej indywidualny i wyjątkowo ważny interes.

Sąd podzielił stanowisko organu, że w przypadku przedmiotowej inwestycji wystąpiły obie przesłanki wymienione w art. 108 kpa, które zadecydowały o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2019 r. Należy mieć na uwadze, że organ II instancji procedując sprawę nie opierał się jedynie na wniosku inwestora oraz rozstrzygnięciu organu I instancji, ale dokonał analizy całości materiału dowodowego.

Podstawą do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach były ochrona zdrowia lub życia ludzkiego, interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes strony.

Powtórzyć za organem należy, że droga ekspresowa [...] docelowo ma połączyć północ ([...]) i południe ([...]) Polski. Planowana jest ona w ciągu tras europejskich [...] i [...] i ma łączyć aglomeracje [...], [...], [...] i [...], stanowiąc trasę alternatywną dla autostrady [...]. Droga ekspresowa [...] na odcinku [...] – [...] stanowi fragment tzw. [...], jej projektowana długość całkowita wynosi [...] km, z czego – co należy podkreślić – większość została już wybudowana, a znaczna część znajduje się na etapie realizacji. Zadanie to ma więc charakter ponadlokalny i znaczenie międzynarodowe. Obecnie ruch samochodowy i transportowy odbywający się z [...] w kierunku [...] skumulowany jest na drodze krajowej nr [...] ([...]), która jest drogą jednopasmową, przebiegającą przez tereny zabudowane, gdzie na niektórych odcinkach zabudowa mieszkaniowa znajduje się w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że aktualny stan tej drogi powoduje ponadnormatywne oddziaływania na środowisko pod względem akustycznym oraz wysokie zanieczyszczenie powietrza, zaś duże natężenie ruchu samochodowego i brak zabezpieczeń akustycznych powodują przekroczenia norm hałasu dla najbliżej położonej zabudowy mieszkaniowej.

Nie sposób więc zaprzeczyć, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia spowoduje poprawę warunków komunikacyjnych, mając tym samym wpływ na zdrowie i życie ludzi (poprawa bezpieczeństwa ruchu, poprawa klimatu akustycznego), co stanowi bezsprzecznie interes społeczny.

Należy także powtórzyć za organem, że na odcinku od województwa [...] do węzła [...] droga ekspresowa [...] jest w trakcie realizacji, a dla odcinka od węzła [...] do [...] (do węzła [...]) została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W tej sytuacji, w przypadku braku sprawnej realizacji przedmiotowej inwestycji, w niedalekiej przyszłości może dojść do sytuacji, w której brak odcinka procedowanej w niniejszym postępowaniu drogi ekspresowej spowoduje, iż potok samochodów przemieszczający się już zrealizowanymi odcinkami drogi ekspresowej [...] na wysokości [...] będzie musiał zostać przekierowany na dotychczasową drogę krajową nr [...], co w rezultacie doprowadzi do wzrostu natężenia ruchu nie tylko na niej, ale także zwiększy się natężenie ruchu na drogach dojazdowych, które będą łącznikiem między nią, a nowymi odcinkami drogi ekspresowej [...]. Taki rozwój sytuacji pozostawałby w sprzeczności z interesem społecznym.

Niewątpliwie po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji nastąpi, jak to ujął organ – "odciążenie" istniejącej [...], co spowoduje znaczną poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego i zwiększenie jego płynności na trasie [...] – [...]. Ponadto, jak słusznie zauważył organ, obliczenia wielkości emisji oraz przeprowadzona analiza rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu wykazały, że przedmiotowy odcinek projektowanej drogi [...] nie będzie źródłem ponadnormatywnego zanieczyszczenia powietrza dla przeanalizowanego horyzontu czasowego dla roku 2021 oraz 2031 (wykonana analiza rozprzestrzeniania substancji wykazała, że projektowany układ drogowy poza liniami rozgraniczającymi nie będzie powodować przekroczeń wartości odniesienia i poziomów dopuszczalnych), zaś po zastosowaniu warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (budowa ekranów akustycznych) nie będą również występowały przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie.

Bez zastrzeżeń podzielić więc należy stanowisko, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia jest w pełni wskazana i niezbędna ze względu na przytoczone wyżej uwarunkowania, mające wpływ na ochronę warunków zdrowia i życia ludzi. Powoduje to, iż realizacja tego przedsięwzięcia bez wątpienia wypełnia przesłanki interesu społecznego.

Zwrócić należy także uwagę na ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądowo-administracyjne, według którego za działania w interesie społecznym uznawane są m.in.: budowa boiska sportowego (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Gl 81/11, LEX nr 1113066), budowa ulicy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1425/97, LEX nr 47860), czy też budowa sieci elektroenergetycznej, jako inwestycji celu publicznego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt: I OSK 2418/16, LEX nr 2284696).

Planowana budowa drogi ekspresowej [...] wpisuje się zatem bez wątpienia w katalog działań podejmowanych w interesie społecznym, przedkładanym nad interes indywidualny pojedynczych stron postępowania. Ponadto, przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego, a to z kolei świadczy o jego szczególnym charakterze z punktu widzenia ogółu, określonego w art. 108 § 1 kpa mianem interesu społecznego (por. orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1535/12, LEX nr 1348251).

Powyższemu wnioskowi nie sprzeciwia się okoliczność, że w interesie społecznym leży również realizowanie wartości, jaką jest ochrona środowiska, jednak w przypadku kolizji dóbr chronionych przez prawo, należy wyważyć je i stosownie do wyników tego działania dać prymat temu, które w danych okolicznościach zasługuje na ochronę dalej idącą. Zdaniem Sądu, organy zasadnie przyznały w tym przypadku pierwszeństwo interesowi publicznemu, przy czym kwestie ochrony środowiska w odpowiednim stopniu zabezpiecza decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ponadto, nie sposób zgodzić się za skarżącym Stowarzyszeniem [...], że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie mamy do czynienia z koniecznością ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz że organy obu instancji pominęły interes związany z ochroną przyrody i nadały zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności jedynie na podstawie nieuzasadnionych twierdzeń inwestora. Należy wskazać, że ochrona zdrowia i życia ludzkiego również wpisują się w pojęcie ochrony środowiska. Na skutek sprawnej realizacji inwestycji nastąpi poprawa jakości powietrza – inwestycja poza liniami rozgraniczającymi nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji emitowanych do powietrza, a na skutek budowy ekranów akustycznych nastąpi poprawa klimatu akustycznego. Ponadto, zostanie również usprawniony system odprowadzania i oczyszczania wód opadowych.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut Stowarzyszenia [...], dotyczący naruszenia art. 108 w związku z art. 6 kpa, gdyż w przypadku przedmiotowej inwestycji zaistniała również przesłanka szczególnie ważnego interesu strony. Inwestorowi zależy na terminowym wykonaniu inwestycji. Ze względu na rozpoczęcie prac budowlanych na odcinku węzeł [...] – węzeł [...] i przygotowania do rozpoczęcia prac na odcinku granica województwa – węzeł [...] (tj. dwóch bezpośrednio sąsiadujących odcinków drogi [...]), niezbędne jest bowiem przyspieszenie prac związanych z przygotowaniem dokumentacji i jak najszybsze rozpoczęcie budowy w celu zapewnienia ciągłości drogi [...]. Jako wyjątkowo ważny interes strony wskazano fakt, że inwestor będzie się ubiegał o dofinansowanie inwestycji ze środków unijnych z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 (projekt 3.1-28).

Nie można przyznać też racji temu skarżącemu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma cechy "wykonalności", gdyż przez wykonanie tej decyzji rozumie się możliwość ubiegania się przez inwestora o następcze zezwolenia inwestycyjne, tj. w przypadku drogi o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czy decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy ooś, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem tych decyzji. Ponadto, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje wskazane w art. 72 ust. 1 ustawy ooś (art. 86 pkt 2 ustawy ooś). Niezbędnym elementem wykonania projektowanej inwestycji, leżącej bezsprzecznie w interesie społecznym, jest niezwłoczne (z uwagi na konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na całkowicie wstępnym etapie procesu inwestycyjnego) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w użytecznej w procesie inwestycyjnym, formie, tj. decyzji ostatecznej lub decyzji nieostatecznej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut Stowarzyszenia [...], dotyczący naruszenia art. 11 ust. 1 dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Nadanie przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. w żaden sposób nie ograniczyło stronom możliwości kwestionowania tej decyzji. Stronom umożliwiono wniesienie odwołań od decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., a aktualnie przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska toczy się postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie (także z odwołania Stowarzyszenia [...]).

Zauważyć trzeba również, że stronom przysługiwało także zażalenie na postanowienie organu I instancji, z którego oboje skarżący skutecznie skorzystali.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że stronom w sposób prawidłowy został zapewniony dostęp do procedury odwoławczej oraz możliwość kwestionowania zarówno decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r. o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem zarzuty dotyczące naruszenia dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko również nie zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji także wniosek jednego ze skarżących o zwrócenie się z odesłaniem prejudycjalnym nie znalazł uznania Sądu, który nie podzielił poglądu zaprezentowanego w tym względzie przez Stowarzyszenie [...].

Sąd zgodził się z organem, że zwłoka w uzyskaniu ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez organ odwoławczy, które jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego i wszystkich czynności procesowych z tym związanych, niewątpliwie zagrażają innemu interesowi społecznemu, zdefiniowanemu na kanwie niniejszej sprawy jako realizacja społecznie bardzo potrzebnej inwestycji transportowej. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, iż występując o następcze zezwolenia inwestycyjne na podstawie nieostatecznej, opatrzonej rygorem natychmiastowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, inwestor ponosi ryzyko, że decyzja ta może być usunięta z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym, a wszelkie ingerencje w środowisko poczynione w związku realizacją inwestycji będą wymagały wówczas przywrócenia środowiska do stanu pierwotnego.

Nie można jednak zakładać, że rozpoczęcie realizacji inwestycji spowoduje tak daleko idące zniszczenia w środowisku, na które wskazuje Stowarzyszenie [...], bowiem nawet gdyby inwestor podjął się realizacji inwestycji w oparciu o nieostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, to w decyzji tej określono szereg warunków mających na celu ograniczenie i zminimalizowanie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko.

Dalej podnieść należy, że po stwierdzeniu, iż wystąpiły przesłanki uzasadniające nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organy obu instancji nie miały podstaw do odmowy jego nadania, zaś kwestia czy inwestor uzyska kolejną decyzję inwestycyjną na podstawie nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z nałożonym rygorem natychmiastowej wykonalności – wykraczała poza zakres postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, którego celem była jedynie kontrola prawidłowości nadania tego rygoru. Jak już to wyżej podnoszono, w przypadku podjęcia realizacji inwestycji w oparciu o nieostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestor ponosi ryzyko, że decyzja ta może być usunięta z obrotu prawnego w postępowaniu odwoławczym. Stąd też za nieuzasadniony należało uznać zarzut Stowarzyszenia [...], że cel inwestora w postaci wystąpienia na podstawie nieostatecznej decyzji środowiskowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie moje zostać zrealizowany, jako że jest on sprzeczny z prawem.

Chybione są także zarzuty skarg odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 kpa, prowadzącego do niewykazania wynikających z art. 108 kpa dostatecznych podstaw nadania decyzji administracyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Konstatacja ta dotyczy również zarzutu naruszenia art. 80 i art. 77 § 1 kpa, jak też art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa i dalej art. 138 § 1 pkt 2, art. 135 kpa oraz art. 136 § 1 w związku z art. 113 § 2 i art. 7 kpa.

Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przypadku przedmiotowej sprawy organy obu instancji prawidłowo przeanalizowały aspekt prawnej dopuszczalności nadania decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, o czym była mowa wyżej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa, poprzez brak ustosunkowania się organu I instancji do stanu faktycznego oraz brak własnego uzasadnienia postanowienia, a jedynie przyjęcie uzasadnienia wniosku inwestora, Sąd podzielił stanowisko organu, że częściowo znajdują one potwierdzenie w aktach sprawy. Uzasadnienie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], nadającego rygor natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., zostało sporządzone w sposób ogólny, wręcz lakoniczny. Organ tamten nie wskazał wyczerpująco jakimi motywami kierował się wydając rozstrzygnięcie. Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia wiąże się z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, a motywy decyzji powinny być przedstawione w taki sposób, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Ponadto, brak precyzyjnego uzasadnienia zajętego stanowiska stanowi ponadto naruszenie określonej w art. 8 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli.

Sąd przyznał też rację organowi II instancji, że uchybienie w postaci ogólnego uzasadnienia postanowienia nie spowodowało jednak negatywnych skutków dla merytorycznej poprawności wydanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza że zgodnie z wynikającą z art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznał sprawę ponownie, zbadał ją dogłębnie, odnosząc się do wszystkich zarzutów zażaleń oraz wskazał na konkretny interes społeczny i interes strony, szczegółowo uzasadniając stanowisko w tym względzie. Weryfikacja argumentów przedstawionych przez inwestora w pełni dowodzi zasadności nadania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. rygoru natychmiastowej wykonalności.

Dodatkowo, dane przedstawione w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zdecydowanie wskazują na konieczność podjęcia starań w celu sprawnej realizacji przedmiotowej inwestycji. Wynika z nich, że brak realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a w konsekwencji dalsze funkcjonowanie przedsięwzięcia w istniejącym stanie, spowoduje realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, zatem jego budowa leży bez wątpienia w interesie społecznym.

W ocenie Sądu, nie doszło też do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, a tym samym art. 136 § 1 w związku z art. 113 § 2 kpa.

Nie doszło również do naruszenia 138 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ nie zaistniała podstawa do zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie. Podobnie kształtuje się kwestia art. 135 kpa, bowiem w niniejsze sprawie nie zaistniały przesłanki do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2019 r.

W przeprowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym nie doszło też do naruszenia art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ani art. 80 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy orzekały na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oceniając czy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki uprawniające do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ubocznie zauważyć należy, iż Stowarzyszenie [...] poza generalnym sformułowaniem powyższych zarzutów nie wskazało, w jaki sposób i które konkretnie czynności organów doprowadziły do naruszenia ww. norm prawnych. Biorąc powyższe pod uwagę zarzuty w tym zakresie należało uznać za bezzasadne

Z kolei podnoszone przez Stowarzyszenie [...] kwestie dotyczące decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz powołanie się na przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.) wykraczają poza zakres niniejszego postępowania, którego przedmiotem była zasadność nadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności, nie zaś rozstrzyganie czy inwestor uzyska kolejne decyzje wydawane na podstawie odrębnych przepisów oraz czy rozpocznie realizację inwestycji.

Podsumowując, w ocenie Sądu, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ wydał postanowienie, które odpowiada prawu.

Na zakończenie podkreślić trzeba, że poza zarzuconymi w skardze Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu, ani w przeprowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu.

Mając powyższe na względzie, skargi podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa, o czym Sąd orzekł jak w sentencji.