Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 18 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2020/19

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją kasatoryjną") Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Prezes WP"), po rozpatrzeniu odwołania J. H. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] (dalej "DZZ") z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], stwierdzającej wygaśnięcie:
2. 1. pkt 1.3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1988 r. nr [...], wydanej dla J. H. (dalej także "decyzja z dnia [...] lutego 1988 r.");
3. 2. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] (dalej także "decyzja z dnia [...] maja 1988 r.");
4. 3. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...] (dalej także "decyzja z dnia [...] lutego 1993 r.");

oraz zobowiązującej J. H. do:

1. 1. usunięcia zlokalizowanego w obrębie skarpy rzeki [...] wylotu stanowiącego miejsce zrzutu wód po ich wykorzystaniu,
2. 2. usunięcia klatki stanowiącej miejsce posadowienia siłowni małej elektrowni wodnej (klatki turbinowej)
3. - uchylił decyzję DZZ i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
4. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Prezesa WP zaskarżonej obecnie decyzji kasatoryjnej, przedstawia się następująco:

1. 1. W dniu 16 stycznia 2009 r. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] złożył wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji:
2. 1) Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1988 r. nr [...], wydanej dla J. H.;
3. 2) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1988 r. nr [...];
4. 3) decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...], wydanej dla Zarządu Gminy [...].
5. 2. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. (wydaną po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wcześniejszych decyzji w tym przedmiocie) DZZ, działając na podstawie art.162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie:

1. 1. pkt 1.3 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1988 r. nr [...], wydanej dla J. H.);
2. 2. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1988 r. nr [...];
3. 3. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. nr [...];

oraz zobowiązującej J. H. do:

1. 1. usunięcia zlokalizowanego w obrębie skarpy rzeki [...] wylotu stanowiącego miejsce zrzutu wód po ich wykorzystaniu,
2. 2. usunięcia klatki stanowiącej miejsce posadowienia siłowni małej elektrowni wodnej (klatki turbinowej)
3. 4. J. H. wniósł do Prezesa WP odwołanie od decyzji DZZ.
4. III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją kasatoryjną Prezes WP rozpoznał odwołanie J. H. od decyzji DZZ, uchylając tę decyzję oraz przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie kasacyjne, Prezes WP wskazał na naruszenie przez organ I instancji art.62 k.p.a., regulującego kwestię dopuszczalności rozpatrywania w jednym postępowaniu kilku spraw administracyjnych, dotyczących różnych podmiotów. W ocenie Prezesa WP wskazany w przywołanym przepisie warunek w postaci istnienia współuczestnictwa formalnego nie zachodzi w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem organ I instancji uczynił stwierdzenia wygaśnięcia pozwoleń wodnoprawnych, wydanych na rzecz różnych podmiotów (tj. J. H. oraz Zarząd Gminy [...]). Postępowania te muszą zatem zostać przeprowadzone oddzielnie.

IV. Pismem z dnia 23 lipca 2019 r. sprzeciw na decyzję kasatoryjną Prezesa PW wnieśli łącznie: 1) J. H., 2) Spółka [...] w [...], reprezentowana przez J. H.. Postanowieniem z dnia 6 marca 2020 r. sprzeciw J. H. został odrzucony przez tut. Sąd.

W sprzeciwie: 1) wskazano na brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art.138 § 2 k.p.a., 2) podniesiono argumentację merytoryczną, odnoszącą się do kwestii stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia[...] lutego i [...] maja 1988 r. oraz z dnia [...] lutego 1993 r.

1. V. W odpowiedzi na sprzeciw, udzielonej w piśmie z dnia 12 sierpnia 2019 r., Prezes WP wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne.

W ocenie Sądu sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji kasatoryjnej Prezesa PW prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia, na podstawie art.162 § 1 pkt 1 k.p.a., trzech decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz.230 z późn.zm.). W wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji DZZ, orzekającej w tym przedmiocie łącznie, Prezes PW uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia (art.138 § 2 k.p.a.) z racji braku podstaw do przyjęcia, iż w sprawach o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego i z dnia [...] maja 1988 r. oraz o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 1993 r. zachodzi współuczestnictwo jednolite po stronie adresatów w/w decyzji, upoważniające, na zasadzie art.62 k.p.a., do ich łącznego rozpatrzenia.
3. 2. Art.62 k.p.a. stanowi, iż w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII WKP 2020 - komentarz, stan prawny: 1 lutego 2020 r.): "Przepis art. 62 ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki:

1. 1) istnieje wielość spraw administracyjnych;
2. 2) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej;
3. 3) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

(...) Z wielością spraw administracyjnych w rozumieniu komentowanego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy są to sprawy tożsame w tym znaczeniu, że każda z tych spraw ma taką samą podstawę faktyczną i taką samą podstawę prawną i do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Należy podzielić pogląd B. Adamiak (Komentarz, 2004, s. 348), że chodzi tu o sprawy tożsame pod względem przedmiotowym (treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny), lecz różne pod względem podmiotowym (różne strony).".

Jak z kolei podnosi Piotr Marek Przybysz ("Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany LEX/el. 2019 - komentarz, stan prawny: 3 lipca 2019 r."): "Należy odróżniać sytuacje, gdy występuje kilka stron w jednej sprawie, od sytuacji, gdy organ prowadzi kilka postępowań w różnych sprawach (dotyczących różnych podmiotów), ale między tymi sprawami występuje związek w postaci tożsamości stanu faktycznego i podstawy prawnej (współuczestnictwo). W pierwszym przypadku nie występuje konstrukcja współuczestnictwa. Toczyć się będzie postępowanie w jednej sprawie, obowiązkiem zaś organu, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 61 § 4, jest powiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie. W kwestii konsekwencji naruszenia tego obowiązku – por. uwagi do art.

61. W drugim przypadku istnieje możliwość zarówno prowadzenia kilku odrębnych postępowań, jak i połączenia ich w jedno postępowanie. Oddzielne rozpoznanie takich spraw nie może stanowić o naruszeniu prawa w przypadku wydania odrębnej decyzji dla jednego z podmiotów. Dzięki połączeniu kilku spraw i prowadzeniu ich w ramach jednego postępowania ułatwiona jest ocena respektowania przez organ administracji konstytucyjnej zasady równości, jak również dochodzi do przyspieszenia postępowania (por. art. 12 § 1). Między innymi staje się możliwe przeprowadzenie jednego postępowania dowodowego zamiast kilku odrębnych w ramach każdej ze spraw.

Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności połączenia postępowania w dwóch sprawach jest tożsamość podstaw materialnoprawnych tych spraw (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 22 września 1981 r., II SA 470/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 90).

Stan faktyczny spraw, które miałyby być połączone, musi być dla nich wspólny. Nie jest dopuszczalne prowadzenie jednego postępowania w dwóch lub więcej sprawach, które wynikają z takiej samej podstawy prawnej, ale nie dotyczą tego samego stanu faktycznego, na przykład chodzi o wywłaszczenie trzech odrębnych nieruchomości, z których każda stanowi własność innego podmiotu (wyrok SN z 17 czerwca 1983 r., ARN 10/83, OSPiKA 1985, nr 3, poz. 55).

Jest dopuszczalne prowadzenie jednego postępowania w sprawach dotyczących tego samego podmiotu, jeżeli zostały spełnione inne warunki wskazane w komentowanym przepisie (teza pierwsza wyroku NSA z 3 lutego 1999 r., I SA 630/98, ONSA 2000, nr 1, poz. 25).".

1. 3. Odniesienie w/w uwarunkowań do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

Decyzją z dnia [...] lutego 1988 r., wydaną na postawie art.53 ust.2 pkt 1 i 9 Prawa wodnego z 1974 r. na wniosek J. H., Wojewoda udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na: 1) wykonanie na własnej działce położonej w [...] ul. [...] trzech basenów do hodowli pstrągów o konstrukcji żelbetowej, 2) wybudowanie dodatkowego rurociągu zasilającego istniejącą własną siłownię małej elektrowni wodnej, 3) pobór wód rzeki [...] dla potrzeb napędu zainstalowanej turbiny w istniejącej siłowni małej elektrowni wodnej oraz basenów pstrągowych. Pozwolenie wydano do[...] grudnia 1998 r. (pkt III decyzji).

Decyzją z dnia [...] maja 1988 r., wydaną w trybie art.155 k.p.a., uchylono pkt III decyzji z dnia [...] lutego 1988 r. (określający termin obowiązywania pozwolenia), określając termin obowiązywania pozwolenia w części do [...] grudnia 1999 r. a w części do [...] grudnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 1993 r., wydaną na podstawie art.53 ust.2 pkt 1 i 9 oraz 24 ust.1 i 2 ustawy z 1974 r. na wniosek Wójta Gminy [...], Wojewoda: 1) zezwolił Zarządowi Gminy [...] na użytkowanie starorzecza rzeki [...] w [...] poprzez pobór rzeki [...], 2) ustanowił J. H. głównym użytkownikiem jazu na rzece [...], nakładając na w/w użytkownika określone obowiązki.

W związku z powyższym wskazać należy, co następuje:

Nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń dopuszczalność objęcia jednym postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji - obu decyzji z dnia [...] lutego i [...] maja 1988 r., skierowanych do tego samego podmiotu (osoby fizycznej) i posiadających ten sam przedmiot (z uwzględnieniem fragmentaryczności rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] maja 1988 r., korygującej decyzję z dnia [...] lutego 1988 r. wyłącznie w zakresie określenia terminu jej obowiązywania).

Brak jest natomiast przesłanek do przyjęcia, iż dopuszczalne byłoby przeprowadzenie jednego postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego i [...] maja 1988 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 1993 r., albowiem strony tych decyzji nie pozostają w stosunku do siebie w relacji współuczestnictwa, o którym mowa w art.62 k.p.a. O ile bowiem we w/w sprawach występują elementy wspólne w postaci tożsamości organu właściwego do ich rozstrzygnięcia, czy też podstawy materialnoprawnej (zarówno decyzje z dnia [...] lutego i[...] maja 1988 r., adresowane do osoby fizycznej, jak i decyzja z dnia [...] lutego 1993 r. w części odnoszącej się do Zarządu Gminy [...] wydano na podstawie art.53 ust.2 pkt 1 i 9 Prawa wodnego z 1974 r.), niemniej różni je podstawa faktyczna (w/w decyzje dotyczą bowiem poboru wody z rzeki [...] w różnym zakresie i na różne potrzeby). Nie ulega zatem wątpliwości, iż sprawy stwierdzenia wygaśnięcia obu decyzji z 1988 r. oraz stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 1993 r. winny być przedmiotem odrębnych postepowań administracyjnych (a zatem inaczej niż uznał orzekający w niniejszej sprawie organ I instancji).

Uznać także należy, iż w sytuacji, w której decyzja z 1993 r. reguluje prawa i obowiązki nie tylko Zarządu Gminy [...] ale również osoby fizycznej, będącej adresatem obu decyzji z 1988 r., to wzgląd na zachowanie integralności bytu prawnego decyzji z 1993 r. winien przemawiać za przeprowadzeniem jednego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji (a zatem zarówno w odniesieniu do części decyzji odnoszącej się do Zarządu Gminy [...], jak i w odniesieniu do części odnoszącej się do w/w osoby fizycznej).

Powyższe oznacza, iż co do zasady Prezes PW trafnie stwierdził niedopuszczalność prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w sprawach o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego i [...] maja 1988 r. oraz decyzji z dnia [...] lutego 1993 r., niemniej zastosował instytucję kasacji (art.138 § 2 k.p.a.) w wadliwym, tj. zbyt szerokim zakresie, uchylając decyzję DZZ w całości, w miejsce: 1) uchylenia tej decyzji (i przekazania DZZ sprawy do ponownego rozpatrzenia) tylko w części, odnoszącej się do sprawy, która winna być przeniesiona do odrębnego postępowania, 2) rozpoznania co do istoty odwołania od decyzji DZZ w odniesieniu do tej części decyzji, która nie została uchylona. O ile zatem, jak wyżej wskazano, sprawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego i [...] maja 1988 r. oraz sprawa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego 1993 r. nie powinny być przedmiotem jednego postępowania administracyjnego (winny tu być zatem przeprowadzone dwa odrębne od siebie postępowania, tj. postępowanie dotyczące decyzji z dnia [...] lutego i [...] maja 1988 r. oraz postępowanie dotyczące decyzji z dnia [...] lutego 1993 r.), to w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji, rozpatrującej kwestię stwierdzenia wygaśnięcia wszystkich w/w decyzji łącznie, organ odwoławczy winien był: 1) rozpoznać co do istoty odwołanie w zakresie nie budzącym zastrzeżeń z punktu widzenia art.62 k.p.a., tj. albo w odniesieniu do sprawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] lutego i [...] maja 1988 r. albo w odniesieniu do sprawy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...]lutego 1993 r., 2) zastosować art.138 § 2 k.p.a. wyłącznie w odniesieniu do tej części decyzji DZZ, którą rozstrzygnięto sprawę, nie podlegającą łącznemu rozpoznaniu ze sprawą, w odniesieniu do której odwołanie zostało rozpoznane co do istoty.

Podkreślenia wymaga, iż w sytuacji, w której przedmiot sprawy rozpoznanej przez organ I instancji jest podzielny (sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie, w której DZZ orzekł wprawdzie łącznie niemniej w przedmiocie odrębnych spraw administracyjnych), zastosowanie przez organ odwoławczy, w odniesieniu do różnych części przedmiotu sprawy, różnych rozstrzygnięć z katalogu przewidzianego w art.138 k.p.a. (tj. np. utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy w odniesieniu do jednej części przedmiotu sprawy na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. i jednoczesne zastosowanie art.138 § 2 k.p.a. w odniesieniu innej części tego przedmiotu) nie budzi zastrzeżeń formalnoprawnych.

Nie ulega w tej sytuacji wątpliwości, iż decyzja Prezesa WP zapadła z uchybieniem art.138 § 2 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wywołuje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

1. 4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Prezes PW ponownie rozpatrzy odwołanie wniesione od decyzji DZZ z uwzględnieniem ocen i wskazań, o których mowa powyżej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.