Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium, "SKO"), po rozpatrzeniu wniosku J. Z. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymało w mocy, wydaną na podstawie art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 17 pkt. 1 k.p.a., własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowie garażu podziemnego i wjazdu na teren posesji na działce nr ew. [...]oraz części działki nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] na terenie [...].
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu [...] czerwca 2007 r. M. K. (inwestorka) wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzją z [...] marca 2008 r., nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy. Odwołanie od decyzji Prezydenta wniósł J. Z. Decyzją z [...] listopada 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 295/09 po rozpoznaniu skargi J. Z. na decyzję SKO z [...] listopada 2008 r. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł J. Z.. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący wskazywał, że zachodzi nieważność postępowania, bowiem postępowanie administracyjne, a następnie postępowanie sądowo-administracyjne, było prowadzone bez udziału następców prawnych uczestnika postępowania, który zmarł.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1776/09 oddalił skargę kasacyjną J. Z.. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy wprawdzie stanowi naruszenie prawa procesowego (art. 40 K.p.a.), to jednak wada ta stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego wyłącznie na wniosek uprawnionego (osoby pominiętej w postępowaniu administracyjnym). Przepis art. 147 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., dotyczący niezapewnienia udziału w postępowaniu stronie bez jej winy "następuje tylko na żądanie strony". Oznacza to, iż bez takiego żądania wyrażonego w formie wniosku o wznowienie, lub też skargi do sądu wniesionej przez uprawnionego do podnoszenia, że został pominięty bez swej winy w postępowaniu, ani organ administracji publicznej ani też sąd administracyjny, nie może z urzędu uznać, że zachodzi przesłanka wznowieniowa skutkująca uchyleniem danego aktu administracyjnego.
Tym bardziej, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do podnoszenia przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutu nieważności postępowania zakończonego wyrokiem Sądu I instancji wydanym nawet bez następców prawnych zmarłej strony, którzy jednak nie wystąpili o wznowienie postępowania, a zwłaszcza w niniejszej sprawie, nie kwestionują wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący wystąpił w dniu [...] stycznia 2014 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]. Wnioskodawca podniósł, że strony przedmiotowej decyzji i poprzedzającego postępowania zostały ustalone niewłaściwie, ponieważ stroną postępowania była również M. U., która w dniu wydania decyzji już nie żyła.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...]. J. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r., nr [...]. Kolegium stwierdziło, że z akt postępowania wynika, iż organ nie został powiadomiony o śmierci M. U., a korespondencja była odbierana przez dorosłego domownika. J. Ż. i jako strona postępowania brał udział czynnie w przedmiotowym postępowaniu i także nie poinformował o zgonie osoby zamieszkującej w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Wszelka korespondencja wysyłana na adres M. U. odbierana była przez członka rodziny, bowiem na zwrotnych potwierdzeniach odbioru widnieje podpis M. U., bez zamieszczonej informacji o zgonie osoby, do której korespondencja była kierowana. Wiadomo też z postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] maja 2013 r., sygn. [...], że spadkobiercami ustawowymi po zmarłej M. U. są jej synowie: M. U. i P. U.. Jednakże jedynie M. U. objął spadek po matce i zarządza nim.
Zdaniem Kolegium niezależnie od oceny tego, że organ, opierając się na nieaktualnej ewidencji gruntów kierował korespondencję do osoby zmarłej, oraz faktu, że wnioskodawca nie informował organu o tym fakcie, fundamentalne znaczenie ma to, że następca prawny M. U. M. U. otrzymywał korespondencję kierowaną do zmarłej matki, faktycznie wiedział o toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i nie kwestionował tego stanu rzeczy, nie kwestionował też wydanej decyzji, którą otrzymał i pokwitował. M. U., który ze względu na posiadane uprawnienia podmiotowe (objął spadek i nim zarządza) ma możliwość podejmowania działań w charakterze strony, chociaż tego nie czyni. Nie doszło więc do złamania zasad ogólnych postępowania. W takim stanie rzeczy nie ma podstaw do tego, aby uznać, iż zachodzi w ogóle przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ faktycznie w postępowaniu bierze udział uprawniona strona, chociaż decyzja jest skierowana do osoby zmarłej.
Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, określonych w art. 156 § 1 pkt 5, 6 i 7 K.p.a. ani okoliczności faktyczne sprawy ani też stan prawny, nie wskazują na istnienie którejkolwiek z nich. Przesłanka nieważności postępowania określona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie obejmuje przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji.
W skardze, wywiedzionej na decyzję Kolegium z [...] lipca 2020 r., skarżący organowi naruszenie:
- - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i w skutek tego błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a więc nie zaistniała przesłanka "rażącego naruszenia prawa" dla stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy;
- - art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a przez rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną, wskutek wysłania decyzji do osoby zmarłej;
- - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 9 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania i udzielania informacji oraz obowiązku wyjaśniania zasadności zastosowanych przesłanek, obowiązku rzetelnej, pełnej i obiektywnej oceny zebranego materiału dowodowego i wskutek naruszenia powyższych zasad procedury administracyjnej dopuszczenie do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadliwością, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a.
Zdaniem skarżącego, nie ma znaczenia, że korespondencja wysyłana na adres M.U., odbierana była przez członka rodziny, bowiem w postępowaniu administracyjnym podmiotem prawa jest konkretna osoba - strona i do niej kierowana jest korespondencja, a adres ma charakter pomocniczy, dla umożliwienia dokonywania doręczeń stronie. Nie jest zatem wystarczające, jak można odczytywać stanowisko SKO, skierowanie decyzji administracyjnej "na konkretny adres", bowiem adresatem decyzji jest skonkretyzowana strona. Skarżący podnosi też, że w związku z powyższym doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego, co jest przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...]. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kolegium z [...] kwietnia 2015 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, jednakże z innych powodów niż zawarte w skardze. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie uszło uwadze organu, że kwestionowana decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r., nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z [...] listopada 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] były wcześniej przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 295/09 oddalił skargę na decyzję z [...] listopada 2008 r. Skarga kasacyjna J. Z. od wyroku z 18 czerwca 2009 r. zostało oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1776/09. W uzasadnieniu wyroku z 25 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zajął jednoznaczne stanowisko, że niewłaściwe ustalenie w tej sprawie kręgu stron postępowania (jedna ze stron zmarła i nie zapewniono udziału jej następcom), jakkolwiek stanowi naruszenie prawa procesowego (art. 10 K.p.a.), to jednak wada ta stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 K.p.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego i to wyłącznie na wniosek uprawnionego (osoby pominiętej w postępowaniu administracyjnym).
Brak jest podstaw do podnoszenia zarzutu nieważności postępowania zakończonego wyrokiem Sądu I instancji wydanym nawet bez następców prawnych zmarłej strony, którzy jednak nie wystąpili o wznowienie postępowania, a zwłaszcza, że w tej sprawie, nie kwestionują wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżący pismem z [...] stycznia 2014 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podnosząc te same okoliczności (strony postępowania zostały ustalone niewłaściwie, ponieważ stroną postępowania była również M. U., która w dniu wydania decyzji już nie żyła), które były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego i który w tym zakresie w wyroku z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1776/09 wyraził jednoznaczne stanowisko, że jest to ewentualna przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego i to jedynie na wniosek osoby pominiętej w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Za przeszkodę przedmiotową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uznaje się sytuację, w której decyzja była już kontrolowana przez sąd administracyjny i sąd uznał ją za zgodną z prawem (por. np. wyroki NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2572/14 oraz z 10 stycznia 2018 r., II OSK 1899/16 - CBOSA). Dla ustalenia w sprawie podstaw zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 170 P.p.s.a. należy przywołać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (ONSA i WSA 2010/2/18), w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, chyba że występujący w z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego.
Należy mieć na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Może on zatem wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie podniosła strona skarżąca. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych (zob. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oceny prawne wyrażone w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 P.p.s.a.).
Związanie ocenami prawnymi dotyczy również wyroków oddalających skargę (por. np. wyroki NSA z 16 marca 2017 r., I FSK 1772/15 oraz z 15 marca 2018 r., II OSK 481/18 - CBOSA). Prawomocny wyrok sądu administracyjnego korzysta z waloru prawomocności materialnej (art. 170 P.p.s.a.) oraz powagi rzeczy osądzonej (art. 171 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota prawomocności materialnej orzeczenia dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na treść zawartą w orzeczeniu sądowym. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie oznacza, że wskazane tam podmioty muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.
Skutkiem zaś zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. np. wyrok NSA z 20 października 2016 r., II GSK 262/15, CBOSA). Reasumując, co do zasady prawomocne oddalenie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie wyłączy możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia (por. np. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2572/14, CBOSA; W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2015, s. 175 – 180).
Tym samym fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.
Mając na uwadze, że kwestionowana decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja z [...] listopada 2008 r., nr [...] były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego i skarga w tej sprawie została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, to okoliczność ta zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1776/09 wraził bowiem stanowisko, w zakresie tego, że niewłaściwe ustalenie w tej sprawie kręgu stron postępowania administracyjnego (jedna ze stron zmarła i nie zapewniono udziału jej następcom), jakkolwiek stanowi naruszenie prawa procesowego (art. 10 K.p.a.), to jednak wada ta stanowi postawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji.
Należy więc uznać, że okoliczności, na które powołuje się skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta, były już przedmiotem kontroli Sądu, zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 295/09, od którego została oddalona skarga kasacyjna wyrokiem NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1776/09. Stanowi to zatem negatywną przesłankę do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji. Organy administracji w tej sprawie związane zostały stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1776/09.
Należy także zauważyć, że stosownie do art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 K.p.a. w stosunku do organu, który wydał dotychczasowa decyzję. Z istoty zaś zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej przez art. 15 K.p.a. wynika, że sprawa, w której od decyzji organu I instancji strona złożyła odwołanie jest rozpoznawana dwukrotnie - najpierw przez organ pierwszej, a później przez organ drugiej instancji. W konsekwencji do obiegu prawnego wchodzi decyzja organu odwoławczego. Nie jest więc możliwe uczynienie tego, czego domaga się skarżący, a więc stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności, gdyż sprawa była rozpoznawana także przez organ odwoławczy, który swą decyzją utrzymał ją w mocy. Co do zasady bowiem instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych.
Stwierdzić nieważność decyzji nieostatecznej można jedynie w dwóch przypadkach. Pierwszy, polega na tym, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ wyższego stopnia działając z urzędu stwierdzi owa nieważność. Drugi zaś sprowadza się do tego, iż strona, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości składa w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji - por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 614. (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 2138/10).
Mając powyższe względy na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zobligowane było do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Skoro jednak takie postępowanie zostało przez Kolegium wadliwie wszczęte to postępowanie takie powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 K.p.a., gdyż było bezprzedmiotowe.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.