Uzasadnienie
Przedmiot skargi stanowi decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju z [...] czerwca 2019 r. nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną z [...]czerwca 2016 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z [...] listopada 1974 r. nr [...].
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
Naczelnik Powiatu w L. decyzją z [...] maja 1974 r. nr [...]orzekło przejęciu od spadkobierców J. B. – H. R., A. K. i M. (M.) J. – opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 11,77 ha, składającego się z działek oznaczonych nr [...],[...] i [...], we wsi K., gm. H..
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań H. R., A. K. i M. (M.) J., decyzją z [...] listopada 1974 r. nr [...]: uchylił decyzję Naczelnika Powiatu w L. z [...] maja 1974 r. w części dotyczącej określenia powierzchni przejmowanego gospodarstwa rolnego; stwierdził, że przejęciu podlegała nieruchomość o powierzchni 13,73 ha (tj. także działki nr [...] i [...]o łącznej powierzchni 1,96 ha); w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Powiatu w L..
Następnie Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 1976 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...] i [...] o powierzchni 1,96 ha i stwierdził, że w pozostałej części decyzja nie ulegała zmianie.
Wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnik Powiatu w L. z [...] maja 1974 r. wnieśli M. J., a także A. L. i Z. R. (tj. następcy prawni H. R.) oraz E. D. i G. M. (tj. następcy prawni A. K.).
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 156 §1 i art. 158 § 1 k.p.a., decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. oraz decyzji Naczelnika Powiatu w L. z [...] maja 1974r.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła A. L., działająca również za M. J. oraz spadkobierców A. K. i H. R., tj.: Z. R., A. R., B. R., M. R., T. R., P. R., G. M. i E. D..
Ministra Rolnictwa i Rozwoju z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. oraz decyzja Naczelnika Powiatu w L. z [...] maja 1974 r. zostały wydane na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych. Organ wyjaśnił, że z rejestru szacunku porównawczego gruntów poddanych scalaniu z 1971r. wynika, że spadkobiercy J. B. byli uczestnikami scalania gruntów o łącznej pow. 10,74 ha, składających się z działek ew. nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] i [...]. Spadkobiercami J. B. byli wówczas: C. B., F. H., H. R., A. K. i M. J..
Rejestr szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalania (po scaleniu), wykonany w tym samym roku wskazuje również spadkobierców J. B. jako uczestników scalenia gruntów o łącznej powierzchni 14,84 ha, oznaczonych jako działki [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Rejestr gruntów z 1972r. wskazuje spadkobierców J. B. jako władających gruntem o łącznej powierzchni 11,77 ha, składającym się z działek nr [...],[...] i [...]. Organ wskazał, że Starostwo Powiatowe w L. w piśmie z [...] marca 2019 r. poinformowało, że działki nr [...],[...] i [...]zapisane były na rzecz władającego spadkobiercy. Prawa do przejętego gruntu posiadali więc wszyscy następcy prawni J. B., a nie tylko wymienione w decyzji Naczelnika Powiatu w L. z [...] maja 1974 r. osoby. Organ podkreślił, że w dacie wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa nikt w nim nie zamieszkiwał, nie było tam zabudowań, a osoby od których przejęto gospodarstwo, tj. H. R., A. K. i M. J. zamieszkiwały w M..
Ponadto przejęte grunty nie były uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym. Organ zaznaczył, że C. B. posiadał oddzielne gospodarstwo rolne, w którym zamieszkiwał i nie traktował gospodarstwa jako powiązanego ze swoim. Co więcej, nie rościł nawet jakichkolwiek praw do przejętych gruntów o powierzchni 11,77 ha. Organ w toku postępowania zapoznał się z: protokołem oględzin gospodarstwa z [...] marca 1974 r., w którym podano, że pow. gruntów leżała odłogiem od 1971 r., gdyż w ogóle nie były uprawiane przez posiadaczy, ani przez dzierżawców, gdyż posiadacze tych gruntów od kilkunastu lat nie mieszkali we wsi K., ani nie trudnili się pracą na roli; notatką z [...] kwietnia 1974r., w której stwierdzono, że grunty leżały odłogiem, spisanej przy udziale C. B.; pisma Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w L. z [...] września 1974 r., informującego, że przejęte grunty leżały odłogiem, ponieważ z chwilą wydzielenia powierzchni poscaleniowej gruntami nikt się nie interesował i nie czynił żadnych starań, aby je ewentualnie wydzierżawić, wskutek czego grunty leżały odłogiem od 1971 r.; nie były płacone zobowiązania podatkowe, wskutek czego na gospodarstwie ciążyły zaległości podatkowe w kwocie 116.504 zł; pismem M. J. z [...] marca 1974r., w którym poinformowała, że grunty zostały porzucone, część gruntów została zagospodarowana przez Prezydium, a następnie porzucona przez użytkowników, nie był płacony podatek przez nikogo, wobec czego narosły zaległości; spadkobiercy J. B. nie chcieli ziemi użytkować, wskutek czego została zaniedbana i obciążona długiem; odwołaniem M. J., A. K. i H. R., w którym poinformowały, że C. B. pierwotnie uprawiał ziemię, ale porzucił ją, twierdząc, że to ziemia pozostałych spadkobierców J. B.; mapą wpisaną do ewidencji pod nr [...], wskazującej, że działki nr [...],[...] i [...] stanowiły odłóg; pismem M. J. z 30 stycznia 2010r., w którym podano, że gospodarstwo było opuszczone; pismem E. D. i G. M. z 18 listopada 2013r., w którym wskazano, że na skutek przedwczesnej śmieci J. B. gospodarstwo zaczęło podupadać, że zaczął gospodarować C. B., który z czasem zaczął uprawiać tylko część wybranych przez siebie gruntów, a pozostałe grunty pozostawił dla reszty rodzeństwa, że siostry C. B. założyły w tamtym czasie własne rodziny i nie miały fizycznej możliwości prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Organ wskazał również, że protokół z oględzin gospodarstwa jest ważny, mimo że w przy jego sporządzenia nie uczestniczyli wszyscy następcy prawni J. B., gdyż to tylko dowód dokonania czynności technicznej w postępowaniu administracyjnym. Nadto, z akt wynika, że zostali skutecznie zawiadomieni o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przejęcia opuszczonego gospodarstwa rolnego. Organ wskazał też, że wskazanie w decyzji nie wszystkich następców prawnych J. B. nie zawiera którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ uznał więc, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. i decyzja Naczelnika Powiatu w L. z [...] maja 1974 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, a w szczególności art. 2 ust. 1 cyt. ustawy.
W ocenie organu, zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na to rozstrzygnięcie wnieśli A. L., M. J., Z. R., A. R., B. R., M. R., T. R., P. R., G. M. i E. D..
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Prawomocnym postanowieniem z [...] listopada 2019 r. odrzucono skargę A., P. R. i M. R..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy decyzja Wojewody [...] z 4 listopada 1974 r. obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu, podkreślić wypada, że w postępowaniu w przedmiocie nieważności orzeczenia organ dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności muszą bowiem tkwić w samym orzeczeniu, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jego wydania. Oczywistość naruszenia prawa musi więc "rzucać się w oczy", gdyż restrykcyjność sankcji tego rodzaju powoduje, że w doktrynie przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować taką sankcją.
Sąd doszedł do przekonania, że takie nie nie miało jednak miejsca w sprawie.
Materialnoprawną podstawę weryfikowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ustawy z 1957 r., po nowelizacji z 1961 r., i § 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne.
Natomiast rozporządzenie precyzuje z kolei, że za gospodarstw opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.
Sąd przyjął więc, że warunkiem dopuszczalności przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było łączne spełnienie dwóch przesłanek – jego opuszczenie gospodarstwa przez właściciela i jego małżonka, rodziców i dzieci oraz zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części. Co ważne, ani rozporządzenie ani ustawa nie określały długości okresu w jakim występowało zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w znacznej części, które dawałoby podstawę do przejęcia gospodarstwa na własność państwa. Nie uwarunkowywały tej możliwości od okoliczności, jakie doprowadziły do jego opuszczenia, a w przypadku innych niż gospodarstwa nabyte na podstawie przepisów o reformie rolnej, także od konkretnej daty, po której owo opuszczenie maiło nastąpić.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżących, okoliczność pod jakim tytułem prawnym nabyto pierwotnie gospodarstwo rolne, czy umowy cywilnoprawnej czy na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.
W stanie sprawy poza sporem pozostaje, że gospodarstwo było opuszczone. Okoliczność tego rodzaju potwierdza nawet autor skargi, niemniej w jego ocenie nie została spełniona druga przesłanka, ponieważ grunty były poddawane zabiegom agrotechnicznym. W toku postępowania administracyjnego, jak i sądowe, skarżącym nie udało się skutecznie wykazać takiego stanu rzeczy. Prowadzenie postępowania spadkowego jest bowiem z goła czym innym niż faktyczna uprawa roli czy podawanie gruntów właściwym zabiegom agrotechnicznym. Natomiast z protokołu z 1974 r. wynika, że odłogi stanowiły większą część gospodarstwa o pow. 11,77 ha i stan taki utrzymywał się od przeszło 20 lat, gdyż z ziemi nie korzystali ani jej posiadacze ani dzierżawcy.
Podkreślić ponownie znowu należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego co do zaistnienia podstaw do wydania decyzji, a wyłącznie weryfikuje się jednoznacznie wyartykułowane i oczywiste wady wskazujące na rażące naruszenie prawa. W postępowaniu takim zadaniem organu nie jest dowodzenie zaistnienia ewentualnych nieprawidłowości. Stąd nieważności nie może domniemywać ani jej dopiero poszukiwać.
Zdaniem Sądu, rozstrzygnięciu o przejęciu gospodarstwa rolnego nie sposób więc postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, a więc tego rodzaju oczywistej obrazy mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, które są dostrzegalne już "na pierwszy rzut oka", prowadzącej przy tym do konsekwencji niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.
Co tyczy kwestii pominięcie w postępowaniu poprzedzającym wydania decyzji z 1974 r. części spadkobierców, to wskazać należy, że okoliczność tego rodzaju mogłaby być rozpatrywany wyłącznie w aspekcie wady uzasadniającej wznowienie postępowania z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie wady nieważności. Sąd podziela stanowisko, co do niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, stąd niedopuszczalne jest stosowanie w postępowaniu nieważnościowym przesłanek właściwych dla trybu wznowienia postępowania administracyjnego. Lektura akt wskazuje, że w istocie tego oczekuje autor skargi, wskazując na konieczność rozważenie wadliwości wynikającej z pomięcie kilku osób i naruszenia ich prawa własności w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W stanie sprawy przyjąć należy więc, że decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 1974 r. zawierała żadnych wad skutkujących jej nieważnością ex lege.
Ze względu na brak wskazania konkretnych przepisów prawa procesowego i materialnego, którego naruszenia upatrują skarżący, Sąd nie mógł wypowiedzieć się w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji.