Uzasadnienie
W piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 229 pkt 3 i art. 238 § 1 oraz art. 231 kpa, w sprawie rozpatrzenia skargi z dnia 8 lipca 2016 r. na działalność komendanta Straży Miejskiej w [...] w związku z zarzutem wprowadzenia w błąd poprzez udzielenie nieprawdziwych informacji i poświadczenia nieprawdy oraz posługiwania się podrobionymi dokumentami przez komendanta Straży Miejskiej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta [...], podjęta w trybie art. 229 i następnych kpa, informująca skarżącego o sposobie załatwienia jego skargi z dnia 8 lipca 2016 r.
W związku z powyższym rozważenia wymaga jaki charakter ma zaskarżona uchwała.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest informacją o sposobie załatwienia skargi z dnia 8 lipca 2016 r. wniesionej w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem skargi jest zarzut dotyczący wprowadzenia w błąd poprzez udzielenie nieprawdziwych informacji i poświadczenia nieprawdy oraz posługiwania się podrobionymi dokumentami przez komendanta Straży Miejskiej. Zważyć należy, że przepis ów znajdujący się w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Skargi i wnioski" przewiduje, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skarga wnoszona w trybie art. 227 kpa musi odpowiadać jednocześnie dwóm przesłankom: 1) nie ma cech środka prawnego uregulowanego w kpa lub innych procedurach, 2) zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika.
Skarga ma za przedmiot naganne sytuacje, które już powstały, ponieważ chodzi o ocenę skutków działania już podjętego lub działań będących w toku. Ma ona znamiona środka uruchamiającego kontrolę następczą. Postępowanie wdrażane przez właściwy organ na skutek skargi ma charakter uproszczonego postępowania administracyjnego. Celem tego postępowania jest naprawienie błędów i zaniedbań, a nie wydawanie określonych regularnymi procedurami rozstrzygnięć spraw w toku instancji administracyjnych lub sądowych (J. Borkowski [w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 707-708; również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 696/12, LEX nr 1224048, także dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji stwierdzić należy, że skarga z dnia 8 lipca 2016 r. ma charakter skargi wniesionej w trybie art. 227 kpa na działalność komendanta straży miejskiej. Zatem Rada Miasta uchwałą z dnia [...] listopada 2016 r. rozpatrzyła skargę wniesioną w trybie Działu VIII kpa. Nie można więc uznać, by skierowaną do skarżącego zaskarżoną uchwałę można było zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 późn. zm.).
Wyjaśnić również należy, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został zaś określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
Kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 i 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu art. 3 § 2 wynika, ze sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 213 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W świetle treści art. 3 § 2a tej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa.
Treść skargi prowadzi do konstatacji, że skargę tę, należy uznać jedynie za skargę wniesioną w trybie art. 227 kpa. Z artykułu tego – jak już wcześniej wyjaśniono – wynika że przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Sądy administracyjne nie nadzorują tej działalności organów administracyjnych, gdyż przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego uregulowanego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższa procedura skargowa ma cechy samodzielnego jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się czynnością materialno-techniczną w postaci zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi, zaś forma tego załatwienia nie stanowi żadnego z aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 2a powołanej ustawy, dlatego też na czynność tę nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Postępowanie w sprawie skarg i wniosków z działu VIII kpa nie podlega kontroli tego sądu. Nie służy również skarga do sądu administracyjnego na zawiadomienie podjęte w wyniku rozpatrywania skargi wniesionej w trybie działu VIII kpa. Skarga powszechna określona w tych przepisach jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy skargi zmierzającej do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Skargi tego rodzaju są załatwione w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi.
Wniesienie skargi w trybie działu VIII kpa wszczyna wyłącznie uproszczone, odformalizowane postępowanie, którego przedmiotem może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Właściwy organ nie rozstrzyga na jego etapie o samej sprawie, w ramach której mogło dojść do uchybień, a zatem nie odnosi się do przedmiotu sprawy (o ile w ogóle jakiekolwiek postępowanie się toczy) – skarga w trybie działu VIII może zostać wniesiona całkowicie niezależnie od toczącego się postępowania administracyjnego. Sprawy skargowe więc nie należą do właściwości sądu administracyjnego, gdyż rządzą się swoistymi regułami. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, nie zapadają decyzje ani postanowienia oraz inne akty, a ma ono na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania właściwych organów oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności.
Postępowanie to nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności. Sprawy te nie zostały poddane orzecznictwu sądowoadministracyjnemu, jako że żadna z procedur nie przewiduje dopuszczalności zaskarżenia działań realizowanych w ramach tego postępowania. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII kpa, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd w pełni podziela utrwalony w tym przedmiocie pogląd judykatury, wyrażony m. in. w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2004 r., sygn. akt II SA 2226/03 (opublikowanym w Zbiorze Informacji Prawnej Lex nr 402387). W postanowieniu tym Sąd orzekł, że na akty i czynności podejmowane na skutek złożenia skargi przewidzianej w art. 227 i następnych kpa nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, bowiem nie mieszą się one w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanych postanowieniach z dnia 6 października 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 1735/03, z dnia 12 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 2942/01, z dnia 23 lipca 2001 r., sygn. akt II SAB 213/00, z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00, z dnia 18 lutego 1997 r., sygn. akt III SAB 1/97, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniach z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt IV SAB/Gl 10/04 i z dnia 19 kwietnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Gl 170/04 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt I OW 30/10 (LEX nr 643335). Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 1704/00, zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały przez radę gminy nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Skarga taka jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Stanowisko to pozostaje nadal aktualne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 407/09 "Kontroli sądowoadministracyjnej nie podlegały jednak nigdy sprawy ze skarg i wniosków, o których mowa w Dziale VIII kpa i reforma sądów administracyjnych w tym zakresie nic nie zmieniła. W postępowaniu uregulowanym przepisami tego działu kpa nie rozstrzyga się żadnej sprawy administracyjnej, jedynie informuje o sposobie załatwienia tej skargi. Uchwała organu samorządu niczym nie różni się od informacji organu administracji rządowej lub samorządowej, a przez to tylko, że załatwia skargę w takiej formie nie staje się uchwałą, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.". Stanowisko to zachowuje aktualność na tle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Zatem wniesiona skarga – jako niepodlegająca jurysdykcji sądów administracyjnych – nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Z powyższych względów, uwzględniając fakt, że do sądu administracyjnego nie przysługuje skarga na rozstrzygnięcia podejmowane wskutek skargi przewidzianej w art. 227 i następnych kpa, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia.