Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 3 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2074/09

Uzasadnienie

Rada W. w dniu [...] lipca 2008 r. podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], W uchwale tej stwierdzono także zgodność uchwalonego w niej planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., uchwalonym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...],

Skargę do Sądu na powyższą uchwałę z dnia [...] lipca 2008 r. wnieśli M. C., M. M., T. M. i J. M. zarzucając naruszenie:

art. 20 ust. 1 i art, 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.)» zwanej dalej "u. p. z. p.", poprzez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż stwierdzenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

W. może zostać podjęte w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących Rada W. przed uchwaleniem zaskarżonego planu obszaru [...] powinna była podjąć odrębną uchwałę stwierdzającą zgodność miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Brak takiej odrębnej uchwały stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

art. 28 ust. 1 u, p. z. p. poprzez powołanie w zaskarżonej uchwale uchwały

Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

W., pomimo że uchwała ta - w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2007 r. (IV SA/Wa 434/07) w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności - została uzupełniona uchwałą Rady

W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], która w zaskarżonej uchwale nie została powołana;

IV SA/Wa 2074/09

W. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. - po rozpatrzeniu uwag;

art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją", poprzez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem dla terenu [...] w § 40 pkt 2 ppkt 4 zaskarżonej uchwały, iż najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić 6500 m2 oraz w § 40 pkt 2 ppkt 5, iż najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić 90 m, pomimo że żadna z nieruchomości objętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenem [...] nie ma przewidzianej powierzchni oraz szerokości frontu umożliwiającego zabudowę, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu [...], zwłaszcza, że Rada W. nie podjęła uchwały w przedmiocie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.:

Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u. g. n.";

art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem dla terenu [...] w § 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały, iż ciąg pieszy będzie miał szerokość minimum 3 m, natomiast z załączników (map) do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż ciągi piesze będą miały około 30 m, pomimo że brak jest podstaw do projektowania tak szerokich ciągów i nadmiernego wkraczania w prawo własności, aby zrealizować zmierzenia ustalone w planie;

art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji poprzez ustalenie dla terenu [...] w § 42 w pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz poradni psychologiczno-pedagogicznej, co oznacza, że uchwalono zbyt szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz że zapis ten godzi w prawo własności i znacząco zmniejsza walory ekonomiczne nieruchomości.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

IV SA/Wa 2074/09

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że są współwłaścicielami działki ew. nr [...] z obrębu [...] położonej w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą w graniach przeznaczenia oznaczonego symbolami [...], [...] oraz [...]. Własność ta wywiedziona została z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2006 r. orzekającej o zwrocie powyższej nieruchomości. Wskazano, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r. (I OSK 1047/07) uchylił niekorzystny dla skarżących wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 7 marca 2007 r. i oddalił skargę Prezydenta W. na wyżej wskazaną decyzję, w wyniku czego decyzja Wojewody [...] o zwrocie działki stała się prawomocna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż:

pogląd o konieczności podejmowania odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności projektu miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity, jako że dopuszcza się stwierdzanie takiej zgodności zarówno odrębną uchwałą, jak i we wstępnej części uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu;

na legalność zaskarżonej uchwały w ocenie organu nie rzutuje brak powołania zmiany uchwały dotyczącej studium, skoro nie wiąże się to z sankcją nieważności uchwały dotyczącej miejscowego planu, której treść przesądzają przede wszystkim przepisy u. p. z. p.;

zarzut naruszenia art. 11 pkt 12 u. p. z. p. nie jest zasadny, skoro przepis ten dotyczy procedury tworzenia studium, a nie projektu planu miejscowego;

4) ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności skutkujące częstokroć ograniczeniem prawa własności dla zabezpieczenia potrzeb interesu publicznego obligatoryjnie uwzględnianego w planowaniu przestrzennym z mocy art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 4 pkt 9 u. p. z. p. Wprowadzenie publicznych usług oświaty, realizacja szkoły podstawowej z terenami sportowymi, przedszkola i poradni psychologiczno-pedagogicznej stanowi ustalenie przeznaczenia terenu jako rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, któremu służy plan miejscowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt I wyroku z dnia 27 kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w

IV SA/Wa 2074/09 części dotyczącej działki nr ewid. [...] z obr. [...], w pkt II tego wyroku stwierdził nieważność § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej powyższej działki, a w pkt III wyroku oddalił skargę w pozostałej części. W pkt IV wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt li II nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, natomiast w pkt V wyroku zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd wskazał, iż:

1. 1) zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1691 ze zm.), zwanej dalej "u. s. g.", Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługiwania skarżącym interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiadają w sprawie interes prawny wynikający z przysługiwania im prawa własności do działki ew. nr [...], to granicami oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec działki będącej własnością skarżących. Tym samym żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości nie znajduje podstawy w ramach art. 101 ust. 1 u. s. g.;
2. 2) nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa poprzez brak uprzedniego stwierdzenia przez organ odrębną uchwałą zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. zawartym w uchwale z dnia [...] października 2006 r., bowiem art. 20 ust. 1 u. p. z. p. nie wyłącza dopuszczalności dokonywania oceny zgodności planu miejscowego ze studium w uchwale w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego;
3. 3) nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u. p. z. p., ponieważ w przepisie tym określono jedynie skutki naruszenia zasad i trybu sporządzania m. in.

planu miejscowego i znajduje on zastosowanie dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone naruszenie innych przepisów prawa określających zasady i tryb sporządzania planu miejscowego;

1. 4) nie jest zasadny zarzut naruszeniu art. 11 pkt 12 u. p. z. p. z tego względu, iż przepis ten dotyczy trybu sporządzania studium, a nie planu miejscowego;
2. 5) nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa odnoszący się do ustaleń planu miejscowego oznaczonych symbolem [...] i kwestionowanego przez skarżących § 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały, bowiem wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu
3. 6) IV SA/Wa 2074/09 pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u. p. z. p. Służy to bowiem zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie z jednoczesnym rozwojem komunikacji m. In. o charakterze rekreacyjnym. Tym samym omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżących, skoro ingeruje w sposób wykonywania przez nich własności działki ew. nr [...], niemniej jednak naruszenie to jest uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy;

1. 6) na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą wobec części działki ew. nr [...] ustaleniem zawartym w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały. Z § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały wynika bowiem, iż dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustala się najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej - 6500 m2 i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej - 90 m. Natomiast ze skargi i z analizy załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały wynika, iż część działki skarżących o nr ew.

[...], wchodzącej w obszar przeznaczenia oznaczonego symbolem [...], nie posiada powierzchni co najmniej 6500 m2, jak również jej frontowa szerokość nie wynosi co najmniej 90 m. Ustalenie takich wskaźników zagospodarowania terenu na poziomie przewyższającym parametry działki należącej do skarżących, a ujętej w obszar stosowania tych wskaźników, wyklucza możliwość zrealizowania na tej części działki przeznaczenia określonego w zaskarżonej uchwale, wykluczając tym samym jakikolwiek sposób jej zagospodarowanie przez skarżących w granicach tej części.

Narusza to interes prawny skarżących i to w sposób nieuprawniony, bowiem stanowi to naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u. p. z. p.;

7) na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa ustaleniem zaskarżonej uchwały o przeznaczeniu części działki stanowiącej współwłasność skarżących oznaczonym symbolem [...]. Art. 9 ust. 4 u. p. z. p. stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W § 42 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, iż dla terenu oznaczonego symbolem [...] podstawowym przeznaczeniem terenu są tereny publicznych usług oświaty. Tymczasem przedmiotowa działka położona jest w obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. - przyjętym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r. symbolem [...] - jako teren o przewadze zabudowy

IV SA/Wa 2074/09 mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (str. [...] studium). Jednakże w rozdziale [...] pkt [...] studium (str, [...]) stwierdzono, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego i ich rozmieszczenie wskazano na rysunku studium nr [...]. Z porównania mapy planu miejscowego ze wskazanym rysunkiem [...] wynika, iż obszar działki skarżących o nr ew. [...] nie jest objęty ustaleniem lokowania celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej. Oznacza to, iż w tym zakresie ustalenie zaskarżonej uchwały nie jest zgodne z ustaleniem rozmieszczenia celów publicznych w studium, a przeznaczenie części działki ew. skarżących nr [...] w zaskarżonej uchwale pod publiczne usługi oświatowe narusza ich interes prawny, bowiem narusza art. 9 ust. 4 u. p. z. p.;

8) wadą dotknięty jest także zapis zaskarżonej uchwały zawarty w § 42 ust. 2 pkt 6, ponieważ wskazuje on na traktowanie części działki ew. skarżących nr [...] jako części wchodzącej w skład całego obszaru oznaczonego symbolem [...], który to obszar jest traktowany jako jedna działka budowlana, co w rozumieniu definicji tego pojęcia określonej na potrzeby zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 17 tej uchwały oznacza możliwość zagospodarowania tej części działki tylko w ramach całego zagospodarowywania całego obszaru oznaczonego symbolem [...]. W ten sposób, ustalenie zawarte w § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość samodzielnego zagospodarowania działki ew. nr [...], tj. w granicach traktowania jej jako odrębnej nieruchomości, co narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u. p. z. p., nakazujący w planowaniu przestrzennym uwzględniać m. in. prawo własności. Naruszenie to przejawia się w tym, iż prawnie wyodrębniona nieruchomość nie może być w ramach takich ustaleń zaskarżonej uchwały zagospodarowana w granicach przysługującego do niej skarżącym prawa własności. W rozpatrywanej sprawie - uwzględniając wadliwość określenia przeznaczenia części działki ew. nr [...] na cele usług publicznej oświaty - za pozbawione podstaw prawnych należy uznać ustalenie takiego sposobu zagospodarowania tej części działki, który nie jest możliwy do zrealizowania tylko w ramach tej części działki z wyłączeniem pozostałej części całego obszaru oznaczonego symbolem [...], traktowanego jako jednolity obszar do zagospodarowania. W konsekwencji tego, treść § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej

IV SA/Wa 2074/09 uchwały narusza interes prawny skarżącego w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł organ i skarżący.

Organ zaskarżył powyższy wyrok w pkt I i II oraz pkt IV i V. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m. in., że:

1. 1) nietrafnie przyjęto, iż naruszono wskazane przepisy u. p. z. p. oraz że nieuprawnione było władztwo planistyczne ingerujące w prawo własności skutkujące swobodnym zagospodarowaniem terenu przez skarżących jako współwłaścicieli działki ew. nr [...], a w konsekwencji orzeczenia nieważności wskazanego przepisu uchwały;
2. 2) ustalenie w planie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej wynika z parametrów i układu piętnastu działek znajdujących się w granicach terenu [...], spośród których dziewięć działek ma wymiary całkowicie wykluczające realizację zabudowy wielorodzinnej ze względu na kształt i parametry, siedem nie ma dostępu do drogi publicznej (w tym działka ew. nr [...]), a sześć działek nie spełnia obu tych warunków;
3. 3) organ nie naruszył art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.
4. p. z. p., bowiem uchwalając zaskarżony plan działał on w granicach prawa w zakresie obowiązku uwzględnienia w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, z uwzględnieniem wymagań urbanistyki i architektury, co musiało skutkować na sposób wykonywania prawa własności przez skarżących;
5. 4) przeznaczenie części działki skarżących pod publiczne usługi oświatowe nie narusza ich interesu prawnego;
6. 5) nie można zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, iż zaprojektowanie usług oświaty na obszarze, gdzie sporządzony jest plan miejscowy, a który nie został wskazany na rysunku [...] jako obszar planowanego rozwoju, jest sprzeczne ze studium.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżących zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie pkt III zarzucając mu:

1. 1) naruszenie art. 101 ust. 1 u. s. g. w związku z art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż granicą zaskarżenia przedmiotowej uchwały jest interes prawny skarżących wynikający tylko z przysługiwania im prawa własności do określonej działki, a

IV SAAA/a 2074/09 możliwość kwestionowania przez skarżących zasad i trybu uchwalenia planu miejscowego mogą realizować w drodze odrębnej skargi, pomimo że skarżący są wprost uprawnieni do podnoszenia i kwestionowania zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, których naruszenie powoduje nieważność uchwały rady gminy;

naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art 28 ust. 1 u. p. z. p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium może być dokonane w uchwale w przedmiocie uchwalenia planu;

naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części zgłoszonych zarzutów, pomimo że naruszone zostały zarówno zasady sporządzania planu jak i tryb jego sporządzania;

naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u. p, z. p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż samo podjęcie uchwały stwierdzającej zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie występuje, spełnia wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu i skutkuje jedynie nieważnością zaskarżonej uchwały w części, pomimo, że ma tu miejsce rażące naruszenie prawa, które winno skutkować nieważnością uchwały w całości;

art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż pomimo, że w planowaniu przestrzennym gmina winna uwzględniać prawo własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości, pomimo że brak jest odpowiednich przepisów regulujących przedmiotowe kwestie, a w związku z tym ingerencja w prawo własności w ramach "władztwa planistycznego" winna zostać ograniczona do niezbędnego minimum. Tym samym ustalenie dla terenu [...] w § 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały, iż ciąg pieszo-rowerowy będzie miał szerokość 30 m pozbawiony jest podstaw i nadmiernie wkracza w prawo własności.

IV SA/Wa 2074/09

W pkt 1 wyroku z dnia 17 listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu, a w pkt 2 uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji w pkt Ill i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA skarga kasacyjna organu nie spełnia wymogów stawianych przez ustawodawcę. Brak w niej bowiem wskazania jakichkolwiek przepisów prawa, które miałyby być naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym NSA nie ma możliwości skontrolowania postępowania WSA, gdyż ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Skoro - poza ogólnym sformułowaniem, że wyrokowi zarzuca się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - żadne zarzuty nie zostały przytoczone (nie wskazano, o jakie przepisy chodzi), NSA nie miał szansy odnieść się do takich nieprecyzyjnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej skarżących NSA uznał, że:

1. 1) Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skarżący mieli obowiązek wykazania, w jaki sposób ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone postanowieniami zaskarżonej uchwały dotyczącymi terenów, na których nie znajdują się żadne nieruchomości będące ich własnością. Twierdzenie to Sąd oparł na błędnym założeniu, iż skoro przedmiotem skarg w niniejszej sprawie jest cała uchwała organu, to skarżący mają obowiązek wykazać naruszenie interesu prawnego w odniesieniu do całego terenu objętego planem. NSA podkreślił, iż przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u. s. g. na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu jest zawsze cała uchwała w znaczeniu formalnym. Legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje zaś każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem. Natomiast dopiero sąd administracyjny - po stwierdzeniu, że interes skarżącego został naruszony sprzecznie z obowiązującym prawem - zdecyduje czy stwierdzi nieważność takiej uchwały w całości, czy też w części. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest więc uzasadniony;
2. 2) nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1
3. u. p. z. p., gdyż nie można podzielić stanowiska skarżących, że dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej

IV SA/Wa 2074/09 poprzedzającej uchwałę o planie, skutkuje nieważnością planu. Co prawda art. 20 ust. 1 u. p. z. p. wskazuje na celowość podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w sprawie zgodności ustaleń projektu miejscowego planu, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu, wówczas gdy rada gminy - tak jak w niniejszym przypadku - ową zgodność stwierdzi w uchwale w przedmiocie uchwalenia planu;

3) słuszny jest zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. Chociaż, jak wyżej wskazano, nie można mówić o naruszeniu trybu sporządzania planu, to jednak błędny był pogląd Sądu pierwszej instancji wskazujący, że ewentualną niezgodność planu ze studium można kwestionować w odrębnej skardze. Skoro, jak sam WSA przyznał, częścią zaskarżonej uchwały jest również stwierdzenie zgodności z ustaleniami studium (uchwalonym uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r.), to nie można odsyłać skarżących na drogę odrębnego postępowania, skoro oni właśnie skarżą tę uchwałę w całości, a więc także we wskazanej części stwierdzającej zgodność planu ze studium. W konsekwencji należy za częściowo zasadny uznać także zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż samo podjęcie uchwały stwierdzającej zgodność planu z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie występuje, spełnia wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu i skutkuje jedynie nieważnością zaskarżonej uchwały w części, pomimo, że ma tu miejsce rażące naruszenie prawa, które winno skutkować nieważnością uchwały w całości. NSA podkreślił, iż w sytuacji, gdyby uchwała stwierdzająca zgodność planu z ustaleniami studium była odrębną uchwałą od uchwały zaskarżonej, to faktycznie, w niniejszym postępowaniu nie można by było kwestionować ewentualnej niezgodności pomiędzy planem a studium, gdyby uchwała "zgodnościowa" nie byłaby skutecznie zakwestionowana w odrębnym postępowaniu (nie wykazano by jej fałszu). W niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji nie zwrócił jednak uwagi, że skarżący kwestionują całą uchwałę Rady W., a więc również część dotyczącą stwierdzenia zgodność planu ze studium. W konsekwencji, WSA miał obowiązek odnieść się również do kwestii zgodności planu ze studium, oczywiście nie przesądzając w tym momencie czy ta zgodność występuje czy też nie;

IV SA/Wa 2074/09

4) nie jest słuszny zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust, 1 i 2 u. p. z. p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż pomimo, że w planowaniu przestrzennym gmina winna uwzględniać prawo własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości, pomimo że brak jest odpowiednich przepisów regulujących przedmiotowe kwestie, a w związku z tym ingerencja w prawo własności w ramach "władztwa planistycznego" winna zostać ograniczona do niezbędnego minimum, a tym samym ustalenia dla terenu [...] w § 41 pkt 2 ppkt 3, iż ciąg pieszo-rowerowy będzie miał szerokość 30 metrów pozbawiony jest racjonalnych podstaw i nadmiernie wkracza w prawo własności. Zdaniem NSA Sąd I instancji trafnie podkreślił konieczność znalezienia odpowiedniego balansu pomiędzy prawem własności a ochroną środowiska i zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu wyznaczenie w zaskarżonej uchwale na nieruchomości skarżących obszaru oznaczonego symbolem [...] - jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej - nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u. p. z. p. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to jego istoty (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi więc w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy u. p. z. p. Rada W. została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i

IV SA/Wa 2074/09 pokoleń przyszłych. Sąd pierwszej instancji w sprawie ciągu pieszo-rowerowego prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała uwzględnia zapewnienie możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem skarżących. Brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżących w spornym rejonie była nieproporcjonalna do użytych środków.

NSA podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę WSA powinien zbadać, czy naruszenie interesu prawnego skarżących kwestionowanymi przez nich postanowieniami uchwały Rady W. zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury uchwalania planu miejscowego. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny jest bowiem możliwe wyłącznie w sytuacji naruszenia interesu prawnego skarżącego przez gminę w sposób sprzeczny z przepisami prawa.

NSA zaznaczył, iż WSA powinien wziąć pod uwagę analizowane powyżej przepisy u. p. z. p. i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę konsekwencje łącznego zawarcia w uchwale planu, jak i rozstrzygnięcia o zgodności planu z ustaleniami studium.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zakresie pkt III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 listopada 2009 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2008 r. jedynie w części, tj. w zakresie pkt III.

Wskutek powyższego w mocy pozostają rozstrzygnięcia zawarte w pozostałych punktach wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2008 r., w tym m. in. zawarte odpowiednio w pkt I i II:

■ stwierdzenie nieważności § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej należącej do skarżących działki ew. nr [...], dotyczącego ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem [...] najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej (6500 m2) i najmniejszej dopuszczalnej szerokości jej frontu (90 m) oraz

IV SA/Wa 2074/09

■ stwierdzenie nieważności § 42 ust. 1 i ust, 2 pkt 1, 2 i 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej należącej do skarżących działki ew. nr [...], dotyczącego ustalenia przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 25 Uop na publiczne usługi oświaty oraz ustalenia realizacji szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenia realizacji przedszkola i poradni psychologiczno-pedagogicznej oraz ustalenia, że teren w liniach rozgraniczających stanowi jedną działkę budowlaną,

Kwestie te zostały więc prawomocnie rozstrzygnięte przez Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie w poprzednim wyroku z dnia 27 kwietnia 2008 r. i nie są przedmiotem ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

Przedmiotem ponownego rozpoznania przez Sąd jest sprawa w pozostałym zakresie, wobec uchylenia przez naczelny Sąd Administracyjny pkt III wyroku z dnia 27 kwietnia 2008 r. oddalającego skargi w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa w powyższym zakresie została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U, nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p. p. s. a.").

Stosując się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd pierwszej instancji stwierdza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u. p. z. p. Co prawda - jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny - art. 20 ust. 1 u. p. z. p. wskazuje na celowość podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w sprawie zgodności ustaleń projektu miejscowego planu, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu, wówczas gdy rada gminy - tak jak w niniejszym przypadku - ową zgodność stwierdzi w uchwale w przedmiocie uchwalenia planu. Zakładając nawet, że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 u. p. z. p. stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, a tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u. p. z. p., skutkując nieważnością podjętego planu.

Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 u. p. z. p. nie przewidując wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 u. p. z. p.

IV SA/Wa 2074/09 zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu.

W sytuacji, jak w sprawie niniejszej, gdy uchwała w sprawie planu, jak i uchwała w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami studium zostały zawarte w jednej uchwale organu, skarżący mogą w jednej skardze kwestionować obie uchwały. Oznacza to, że Sąd obowiązany jest odnieść się do zgodności z prawem obu uchwał.

W pierwszej kolejności Sąd zbada zgodność z prawem uchwały w przedmiocie uchwalenia planu, a następnie uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami studium.

Sąd uznaje za niezasadny zarzut naruszenia prawa odnoszący się do ustaleń planu miejscowego oznaczonych symbolem [...] i kwestionowanej przez skarżących treści § 41 pkt 2 ppkt 3 zaskarżonej uchwały. Podstawowym przeznaczeniem obszaru oznaczonego symbolem [...] są tereny ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej. Kwestionowana przez skarżących szerokość tego przeznaczenia (30 m) nie sprowadza się jedynie do zrealizowania ciągu pieszego, lecz obejmuje także ścieżkę rowerową i zieleń urządzoną po obu stronach ciągu pieszo-rowerowego. Tak określone przeznaczenie terenu jest możliwe do oceny jedynie przez pryzmat ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy, ponieważ z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika, w jakich miejscach można lokalizować ciągi pieszo-rowerowe z urządzoną zielenią, zwłaszcza w przypadku, gdy nie zostało to określone mianem celu publicznego. Według art. 1 ust.

1. i ust. 2 pkt 3 u. p. z. p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, przyjmując za podstawę przeznaczania terenów na określone cele ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.

Pojęcie zrównoważonego rozwoju według art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. nr 62, poz. 627, ze zm.) w zw. z art. 2 pkt

2. u. p. z. p. oznacza to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Jakkolwiek więc w art. 1 ust. 2 u. p. z. p. wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych różnorakich

IV SA/Wa 2074/09 elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem [...], jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u. p. z, p., skoro służy to zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie z jednoczesnym rozwojem komunikacji o charakterze m.in. rekreacyjnym.

Tym samym, omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżących, skoro ingeruje w sposób wykonywania przez nich własności działki gruntu o nr ew. [...]. Naruszenie to jest jednak uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy.

Zarzut skargi o naruszeniu art. 11 pkt 12 u. p. z. p. nie jest trafny z tego względu, iż przepis ten dotyczy trybu sporządzania studium, a nie planu miejscowego. Przedmiotem skargi jest natomiast uchwała dotycząca planu miejscowego i stwierdzenia zgodności jego projektu ze studium.

Zgodność z prawem uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego implikuje zgodność z prawem uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium.

W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.